←Vissza

A Mozgó Világ internetes változata

Sárközy Tamás

A kormányzás modernizálásáról

I. A kormányzás jellegének
megváltozása
 
Az utóbbi időben az amerikai new management, illetve nemzetközi pénzügyi szervezetek által preferált „governance-irányzatok" hatása következtében a kormányzás fogalma meglehetősen cseppfolyóssá vált. Az idei Politikai Vándorgyűlés köszöntőjében, illetve Boda Zsolt bevezető előadásában definícióként elhangzott, hogy minden olyan megoldás (manőver) a kormányzás körébe tartozik, amellyel az emberek közös ügyeiket intézik.1 Szerintem viszont egy ennyire tág definíció - amely egyébként jelzi a modern kultúrtársadalomban a civilek, a civil szervezetek megalapozott igényét, hogy bevonják őket a kormányzásba - nem munkaképes. Kormányzáson azért ebben a dolgozatban változatlanul tágabb értelemben a teljes államszervezet, szűkebb értelemben a kormány és az irányítása alatt álló kormányzati szervezetrendszer közügyekben, közérdekből való ügydöntő (ezt előkészítő, végrehajtó, ezzel kapcsolatos) tevékenységét értjük (a governance-szal szemben a government-szemléletmód jegyében).
Az információs forradalom következtében a világban globális fiskális turbókapitalizmus dübörög, a repülő pénzpiac, a multinacionális vállalatbirodalmak dominálnak. A fejlett országokban tömegfogyasztó szerviztársadalmak alakulnak ki, miközben az emberi élettartam a modern orvostudomány eredményeként jelentősen meghosszabbodik, ezáltal ezek az országok elöregednek. A tömegtermelés jelentős mértékben kitelepül a fejletlenebb országokba, ahol a demográfiai robbanás - minden korlátozó tendencia ellenére - nem állt meg. A világ erőviszonyai fokozatosan átrendeződnek, a jóléti államok defektjei-deficitjei egyre jobban megnyilvánulnak, átfogó bevándorlóhullámok, illetve a globalizáció követeztében a társadalmak multikulturálissá válnak. A középosztályosodási kísérletek néhány kivételt leszámítva (például Skandinávia) nem járnak sikerrel, a gazdagság és a szegénység egyre jobban szétválik, a társadalom nemcsak gazdaságilag, kulturálisan is szétszakad. Mindebből átfogó bizonytalanságérzés származik, továbbá ez a globalizáció a hagyományos népi-nemzeti értelmiségben erős ellenérzéseket kelt.2 No de egy átfogó világtendenciáról van szó, amelyhez - tetszik, nem tetszik - alkalmazkodnunk kell.
A globális turbókapitalizmusnak természetesen következményei vannak a kormányzásra nézve, így
a) folyik az országok versenye a tőkéért, a befektetésekért. Ebből a szempontból foglalta össze a kormányokkal szembeni követelményeket a Világbank a good governance, illetve a better regulation jegyében. Versenyeznie kell egymással az állami törvényhozásoknak, a nemzeti jogrendszereknek, a közigazgatásnak, az állam által nyújtott közszolgáltatások mennyiségének és minőségének,
b) miután egyelőre nincs globális világállam és világjog (legfeljebb részintegrációkról lehet beszélni, lásd az Európai Uniót, illetve a közös európai jogot), szakmai usance-okkal, standardokkal, banki, számviteli és szerződéses technikákkal folyik a totális piac uralomszerzése a nemzeti államok rovására. A kormányoknak részben fel kell venniük a versenyt ezzel a nemzetközi folyamattal, versenyképes intézményeket kell kiépíteniük, részben fel kell készülniük a válságkormányzásra is arra az esetre, ha külső tényezők (idegen tőzsdei folyamatok, pénzpiaci manipuláció stb.) alapvetően hátrányosan befolyásolják egy ország sorsát.
Emellett - és ezért van szükség a kormányzás tágabb értelmezésére is - a modern kormányzás már nem a montesquieu-i hármas felosztás rendszerében folyik (törvényhozó-végrehajtó-igazságszolgáltató hatalom), hanem az ellensúlyok jóval bonyolultabb rendszerében (checks and ballances). Ez különösen igaz a magyar kormányzásra, amely 1990 után talán a legjobban korlátozta a szűkebb értelemben vett kormányzati hatalmat. Magyarországon ellensúly ugyanis
a) a köztársasági elnök (viszonylag szűk jogkörökkel, de azért beavatkozási lehetőségekkel a „nemzet egységének biztosítása jegyében" úgynevezett bizalmi államszervként);
b) az Európában talán legszélesebb hatáskörrel rendelkező Alkotmánybíróság (amely ráadásul korszerű új alkotmány hiányában jelentős mértékben „láthatatlan alkotmány" alapján precedensbíróságként működik);
c) az Állami Számvevőszék (amelynek hatásköre egyre nő és túlterjed a hagyományos számvevőszéki feladatokon, például a 2003-as „üvegzsebtörvény" következtében az állami többségű társaságoknál a felügyelőbizottság elnöke csak az lehet, aki szerepel az ÁSZ listáján);
d) az állampolgári jogok országgyűlési biztosai (általános, helyettes és két szakombudsman; a négy „valódi" ombudsman számának növelésére irányuló állandó elméleti igények mellett megemlítendő az államigazgatási, illetve önkormányzati kvázi ombudsmanok törvényhozási alátámasztása is, lásd például az oktatási jogok biztosát);
e) az Országos Rádió és Televízió Testület, amelynek 1996-os felállítása óta a kormány teljesen elvesztette befolyását az elektronikus médiumok felett, és a nemzeti hírügynökség is az Országgyűléshez kapcsoltan működik;
f) az igazságügyi igazgatás (amely Nyugat-Európában alapmegoldásként a kormányhoz tartozik) a Legfelsőbb Bíróság elnöke által vezetett Országos Igazságszolgáltatási Tanácshoz (illetve annak hivatalához) került;
g) az ügyészség (amely nyugati demokráciákban általában kormányszerv) közvetlenül az Országgyűléshez kötődő olyan centralizált szervezet, amely a büntetőeljáráson kívül igen széles körű polgári jogkörökkel is rendelkezik (például köztestületek-érdekképviseletek úgynevezett törvényességi felügyelete - ilyen jogkör Nyugat-Európában nincs);
h) területi-települési önkormányzati ellenhatalom, amely az Európai Unió regionális törekvései következtében erőteljes nemzetközi támogatást is élvez. A központi állammal szemben az úgynevezett helyi állam elkülönülése egyre erősebb, például az államháztartási törvényben már központi, illetve önkormányzati alrendszerekre oszlik az államháztartás;
i) gazdasági ellenhatalmak kialakulása is egyre jobban érzékelhető. Ilyen elsősorban a jegybank, de a Versenyhivatal autonómiája is egyre jobban megfigyelhető az egységes európai versenypolitika eredményeként.
A modern kormányzásban tág értelemben valamennyi itt felsorolt államszerv részt vesz. Ebből kettős következtetés adódik. Először is, teljes értékű kormányzás csak akkor lehetséges, ha ezek az államhatalmi ágak (alágak) nemcsak kölcsönösen korlátozzák egymást, hanem egymással együttműködve egységes államszervrendszert is képeznek. Sajnálatos módon a körülbelül tíz éve kiéleződött pártpolitikai harcok eredményeként a magyar kormányzásban a kormány és a kormányzati ellensúlyok között a szükséges együttműködés sok területen hiányzik, például a kormány és a jegybank viszonyát nyílt összeütközések jellemzik, nincs meg a kormányzati bizalom az ügyészség működésével kapcsolatban sem stb. Továbbá az ellensúlyok eltúlzása, számuk és hatáskörük túlzott növelése nem helyes, mert gyengíti a szűkebb értelemben vett kormányzás hatékonyságát. A „demokratikus düh" az államszervezetben káros, mint ahogy a túl sok gyógyszer is ront a beteg állapotán. Ebből a szempontból szerintem - mint az előző felsorolásból kitűnik - a magyar államszervezet túl sok és túlzott erejű ellensúlyt tartalmaz, és állandó törekvés tapasztalható az ellensúlyok növelésére is (lásd az Országos Választási Bizottság önálló államszervvé válásának igényét stb.). A kialakult helyzeten csak kétharmados törvényekkel lehetne változtatni (például médiatörvény módosítása, az ügyészség alkotmányos helyzetének megváltoztatása), amire azonban a jelenlegi kiélezett politikai harcban aligha van remény. Végképp elhibázott elképzelés a kormányzati szervezetrendszeren belül is ellensúlyokat kialakítani a kormánnyal szemben, például a Központi Statisztikai Hivatal vagy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete esetében. Helyes törekvés, hogy a kormány közigazgatási szervezetrendszerében is legyenek úgynevezett önálló szabályozó hatóságok, amelyekkel szemben a kormány utasítási jogait törvény korlátozza. Ettől azonban még ezek a szervek kormányszervek maradnak, a kormánynak alárendelt szervek és nem kormánnyal szembeni ellensúlyok.
Az ismertetett ellensúlyrendszer következtében (amely szervek között csökkentendő a közvetlenül vagy közvetve pártkötődésű szervek aránya és növelendő az úgynevezett semleges államszervek száma)3 prezidenciális (félprezidenciális) kormányzásról4 Magyarországon szerintem nem lehet beszélni. A miniszterelnök kizárólag az irányítása alatt álló kormányzati szervezetrendszeren belül tud hatalmat koncentrálni, amihez viszont az alkotmány értelmében egyértelműen joga van. A miniszterelnök választja ki a minisztereket és mentetheti fel őket, bizalmi szavazás csak a miniszterelnökkel szemben lehetséges (leegyszerűsítetten úgynevezett kancellári kormányzás). Ennek következtében a kormány szerkezetének meghatározása a miniszterelnök jogosítványa, és megalapozottan aligha kifogásolható, ha egy átfogó államreform érdekében - nyilván célszerűségi okokból és csak átmenetileg - a kormánykabinetek és kormánybizottságok szerepét megnöveli, és az alapvető összkormányzati ügyekben a döntést magának tartja fenn.
Végül a kormányzás jellegének átalakulásához tartozik a kormányzás politikai és szakmai oldala viszonyának tisztázása is. A kormányzás a 19. században még par excellence politikai kormányzás volt. Az állam társadalmi szerepének gyökeres megváltozása és a hatalmas komplex államszervezet kialakulása következtében a kormányzás hármassága alakul ki, nevezetesen
a) politikai kormányzás (például parlamenti munka, pártokkal való kapcsolat, médiapolitizálás, kormányzati közpolitika a civil szervezetekkel, gazdasági érdekképviseletekkel szemben stb.),
b) a központi közigazgatás irányítása,
c) az állami közintézmények (egyetemek, kórházak, színházak, szociális intézmények, sportlétesítmények stb.) menedzseri irányítása, amely egyre jobban kiválik a szolgáltató állam jelszava jegyében a klasszikus közhatalmi közigazgatásból.5
A kormányzásnak e három eleme eltérő kormányzati módszereket is igényel, például nyilván a közigazgatási tevékenységben a törvényhez kötöttség formalizmusa, illetve a kormányzati közpolitikában az informális kormányzás lehetőségei a legerősebbek. A magyar kormányzás hibáinak, hiányosságainak alapvető oka az elmúlt tíz évben a fenti hármas egység megbomlása volt. Egyrészt bekövetkezett a túlpolitizálás jelensége,6 a politikai elem túlsúlya deformálta a közigazgatást, és elnyomta a menedzseri elemet. Másrészt a közhatalmi közigazgatás a tényleges szükségletnél jóval nagyobb mértékben növekedett, miközben a közintézményi szféra jelentősen lepusztult (lásd Moldova György tékozló koldusát). Ennek az aránytévesztésnek a korrigálása ezért a következő időszak alapvető feladata.
Mindezek a folyamatok jelentős változásokat hoznak létre az egyes államfunkciókban is. Például az államok alapfeladatává vált, hogy segítsék vállalataikat a nemzetközi piacokon, ezért a hagyományos diplomácia mellett a gazdasági diplomácia egyre jelentősebb szerepet kap a külügyi kormányzásban. Súlypont-áthelyeződés történik a nemzetbiztonságban is: a hagyományos honvédelem hadsereg útján viszonylag háttérbe szorul, előtérbe kerül viszont a szervezett nemzetközi terrorizmussal, illetve szervezett bűnözéssel szembeni küzdelem, a katasztrófaelhárítás, a gazdasági hírszerzés. Megváltozik az állami reguláció szerepe: az emberre irányuló hagyományos magatartás-szabályozás mellett/helyett egyre nagyobb szerepet kap a szervezetekre-szervezetrendszerekre irányított technikai jellegű folyamatszabályozás, illetve az állami jogi szabályozás kiegészül társadalmi-gazdasági önszabályozással, azaz szakmai standardokkal, etikai kódexekkel stb. Hagyományos államhatalmi ágak funkcióváltozásaival is bőven találkozhatunk, például a parlament mint hagyományos törvényhozó hatalom egyre kevésbé kíván törvénygyárként funkcionálni, hanem igényt tart a kormány politikai ellenőrzésére (mégpedig nem általában, hanem konkrét intézkedések tekintetében is). Vagy jelentős változások történnek a bírói szervezetben is: a hagyományos igazságszolgáltatás mellett - mintegy a gazdasági életnek végzett szolgáltatásként - egyre inkább megjelenik közhiteles nyilvántartások törvényességének felügyelete (cégjegyzék, telekkönyv). Ugyanakkor nemcsak bővülés, hanem szűkülés is megfigyelhető a bírói szervezetnél: mintegy az önszabályozás párjaként az állami bíróság helyett egyre terjed az önvitarendezés állandó vagy eseti választottbíróságokkal, sajátos szakmai becsületbíróságokkal stb.
 
II. Jogállami alapokon folytatott hatékony kormányzás igénye
 
Az előbb említett tendenciák következménye a kormányzásra nézve, hogy a hagyományos jogállamiság biztosítása már nem elég, mivel a közhatalmi állam-szolgáltató állam aránya lényegesen megváltozik az utóbbi javára, és az állampolgárok is mintegy kormányzati szolgáltatásként érzékelik a hagyományos állami funkciókat is, például a közbiztonság biztosítását. Természetesen a jogállam garanciáit (mégpedig folyamatosan karbantartva) meg kell őrizni (nem lehet helyet adni a totális államnak, a rendőrállamnak, a pártállamnak), de eredményes, hatékony jogállamra van szükség.7 Az új körülmények között a hatékony kormányzás kritériumai a következők:
a) Kreatív, stratégiai, hosszú távú nemzeti célokat szolgáló kormányzás előtérbe helyezése a pusztán rövid távú napi politikai célkitűzéseket szolgáló kormányzás mellett/helyett. Nyilván a napi ügyintézés is fontos (az „evezés"), hiszen annak rendetlensége, lassúsága, döntésképtelensége elúsztathatja a kormányt. De a kormányzás igazi lényege az összkormányzati stratégia kialakítása és következetes érvényesítése. Ebből adódik a stratégiai döntéshozatal kormányon belüli centralizálásának igénye, miközben az operatív közigazgatásban az alaptendenciának a decentralizációnak kell lennie. A hatósági ügyek, az intézményirányítási ügyek nem torlódhatnak fel a kormányhoz, hanem lakosság közeli módon, elsősorban a területi-települési önkormányzatoknál kell rendeződniük. Ugyanez áll a költségvetési újraelosztás mérséklésére is. Nyilván utóbbira csak akkor van mód, ha az államháztartás egyensúlyban van, de elvi követelmény a kormányzati redisztribúció csökkentése. A közigazgatásban, illetve a közintézmények működésében a „helyi", a területi-települési önkormányzati államnak kell dominálnia, de a kormányzati közpolitika lényege a stratégiai kormányzás.
A stratégiai kormányzás egyben feltételezi a deregulált kormányzást is. Az állami túlszabályozás versenyhátrányt okoz a vállalkozásoknak, felesleges költségeket eredményez. A dereguláció azonban nemcsak az elavult jogszabályok tervszerű deregulációs programok keretében való megrostálását jelenti (úgynevezett múltra irányuló dereguláció), hanem azt is, hogy új jogszabályt csak feltétlenül indokolt esetben alkossanak. Az új szabályozás előkészítése során el kell végezni a szükséges hatásvizsgálatokat, fel kell mérni a jogszabállyal járó társadalmi-gazdasági követelményeket, illetve költségeket (úgynevezett jövőre irányuló dereguláció). Különösen fontos a lakosság, illetve a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentése - egyértelmű, hogy az adminisztratív kötöttségek csökkentése adómérsékléssel azonos hatású, növeli a vállalkozások mozgásszabadságát, kreativitását.
A decentralizált és deregulált kormányzás esélyeit az információs technológia fejlődése nagymértékben megkönnyíti. Az elektronikus adminisztráció kialakításával kialakulóban van az elektronikus kormányzás. Létrejött a kormányzati gerincháló, a kormányportál, erre „rákapcsolódhatnak" a területi-települési önkormányzatok. Megnyílik az állampolgárok számára az úgynevezett ügyfélkapu, amelyen keresztül - személyiségi jogaik és adataik megfelelő védelme mellett - igénybe vehetik az állam különböző közigazgatási szolgáltatásait.
b) Ha az állami tevékenységben a közszolgáltatások, a közintézmények működtetése alapvető jelentőségűvé válik, akkor ennek szükségszerű következménye, hogy a kormányzásban is nagyvállalati módszereket alkalmaznak. Ha a nagy tőzsdei részvénytársaságoknál - amerikai hatásra - a corporate governance előtérbe kerül, akkor a kormányzati szervezetrendszerben is a „felelős vállalatvezetés" elveit kell követni. Az állam legyen „közszolgáltató ország-részvénytársaság". Nem valódi részvénytársaság persze, hiszen a kormányzás nem profitmaximálást céloz, nem üzleti tevékenység, jóval bonyolultabb társadalmi érdekegyeztetést igényel, mint egy nagyvállalat működtetése, emellett a közhatalmi kormányzás jelentős részében a hagyományos közhatalmi közigazgatás bürokratikus rendjére is szükség van. De a hagyományos közszolgálat minden ellenérzése és ellenállása ellenére betörnek a közszférába az üzleti élet újszerű módszerei: teljesítménykövetelmények-minőségbiztosítás-költségelemzés (persze a kormányzati-közigazgatási tevékenységre megfelelően adaptálva). Mindez azért is elengedhetetlen, mert az állami közintézmények a közszolgáltatások terén versenyezni kénytelenek a magánvállalkozásokkal, az állami egyetem, óvoda, kórház, szociális intézmény a magánintézményekkel. A megváltozott tevékenység pedig kihat a kormányzás személyi állományára: a „tiszta" pártpolitikusok helyére egyre gyakrabban kerülnek üzletemberek a kormányzás vezető posztjaira („bankárkormány"),8 a hagyományos köztisztviselői munka szűkül, egyre több a kiszervezés, azaz vállalkozások látják el a közfeladatokat.9
Mindebből a kicsi és olcsó állam szabadversenyes liberális elvének felújítása következik az új körülmények között, az új állami feladatokhoz igazítva (összhangban a decentralizált és deregulált kormányzás követelményével és alátámasztva az elektronikus kormányzás technikai lehetőségeivel). A versenyképesség érdekében határt kell szabni az állami szervezet mértéktelen növekedési vágyának, amelyre a puha költségvetési korlát ad lehetőséget. Csak annyi állami szerv kell, amennyi a tényleges államfunkciók valóságos ellátásához szükséges, és működésük nem okozhat felesleges költségeket. Nincs szükség túlhízott, túltagolt, nehezen koordinálható, pazarló, túl drága államapparátusra. Ne legyenek párhuzamos hatáskörrel rendelkező kormányzati szervek, ne legyen indokolatlanul sok vezetői poszt. Ne alakulhasson ki önálló infrastruktúrájú hivatalok szükségtelen hierarchikus lánca - nagy, integrált minisztériumok legyenek, a kormányzati szervezet infrastruktúrája (például közbeszerzés, számvitel stb.) legyen egy kézben. Ne legyenek a közigazgatásnak felesleges területi decentralizált szervei az önkormányzati közigazgatás mellett, elégséges egy térségben egy területi kormányhivatal. Ne lehessen a közszférát felpuhítani felesleges, bújtatott háttérintézmények tömegével. Más szóval a kormányzásban is legyen - éppúgy, mint egy multinacionális vállalatban - rend és fegyelem, szabályozottak legyenek a folyamatok. A közszolgálat is legyen teljesítményorientált és rentábilis. A közigazgatás szakma, a közszolgálat nem lehet a versenyszférában elhelyezkedni nem tudók szociálpolitikai gondozóhelye. A kormányzás technológiai hibái ugyanis leronthatják, tönkretehetik a legjobb kormányzati stratégiát is.
c) Az információs forradalom és a mozgóképlavina következtében a connecting people média-marketing kormányzást igényel. Felértékelődik a kormányzati tömegkommunikáció - a kormányzati stratégiát, de az egyes kormányzati lépéseket, manővereket is „el kell adni" a lakosságnak. A politikai show-műsorok a kormányzati politika részévé válnak, a politika perszonifikálódása a kormányzásban is hat, és főleg a miniszterelnök válik állandósult médiarésztvevővé, a miniszterelnök médiaszereplése adott esetben eldöntheti a kormány sorsát.10
Nyilván a média-marketing kormányzásnak is vannak túlhajtásai, hátrányos vonásai. A legfőbb veszély, hogy a tartalom rovására mehet, a szakma háttérbe szorításához vezethet. Fel kell ismerni: hosszú távon a legprofesszionálisabb kormányzati kommunikáció is hitelét veszti, ha az üzletben nincs kormányzati termék (nincs áru), vagy rossz minőségű (kidolgozatlan, önellentmondásos stb.) termék van. Továbbá igen lényeges a kormányzati kommunikáció sokszínűsége, de ugyanakkor egysége is. Nem kommunikálhat másként, mondjuk, a kormányszóvivő, mint a pénzügyi vagy az igazságügyi államtitkár stb.
A médiakormányzás egyben szorosan összefügg a kormányzás demokratizmusának emelésével. Meg kell szüntetni a kormányzás misztifikálását és a valódi államtitkok kivételével nyilvánossá, ezzel együtt átláthatóbbá és a társadalom által jobban ellenőrizhetőbbé kell tenni a kormányzást.11 Természetesen a nyilvánossági követelménynél is lehetnek túlhajtások, perverzitások (például az úgynevezett kiszivárogtatás a politikai ellenzék részére, a közszolgálaton belül folytatott ellenhatalmi tevékenység), de a kormánynak ki kell érdemelnie az állampolgárok bizalmát.
És ezen a ponton jutottunk el a kormányzás erkölcsi tartalmának a növeléséhez. A média-marketing-kormányzás, a kormányzati hatalom megszerzésének felfokozott presztízskényszere és anyagi következményei miatt a politikai kultúra jelentős csökkenésével, a politikai erkölcs lényeges süllyedésével kell szembenéznünk. Ez kevésbé nyilvánul meg Észak-Európában, de jellemző Dél-Európára és különösen a volt szocialista államok kormányzására.12 Ennek egyik jele az amerikai „perlési politizálás" (Pokol Béla) átvétele, a politikai ellenfél feljelentésekkel, perekkel való ellehetetlenítése stb. Különösen veszélyes, ha egy kormány a jog peremén igyekszik táncolni, jogosítványait nem rendeltetésszerűen használja. A joggal való visszaélés a kormányzásban is tilos. A jog a kormányzásnak nemcsak eszköze, de korlátja is. A kormányzásra nem igaz az a civiljogi tétel, hogy amit a törvény nem tilt vagy korlátoz, az meg van engedve. A kormánynak a törvények demokratikus jogpolitikai szelleme alapján kell cselekednie, és ki kell alakítania egy megfelelő „politikai szokásjogot" (például hogy miután a köztársasági elnök kitűzte a választásokat, jelentős pozíciókra már nem nevezünk ki „saját embert", jelentősebb szerződéseket már nem kötünk, a kormányzati szervek vezetését kulturáltan adjuk át/vesszük át stb.).
Bizonyos vagányság nélkül nyilván a mai politika, így a kormányzati politika is éppúgy nem folytatható, ahogy az élsport sem. De a moral insanity magatartás hosszabb távon visszaüt a kormány cselekvőképességére, a kormány hitelét veszti, megszűnik a vele szembeni közbizalom.13 A tisztességtelen kormányzás ellehetetleníti a fekete magángazdaság felszámolását, növeli az állam saját szürkegazdaságát és a kormányzati korrupciót, a tisztességtelen kormány viszonylag könnyen maffiák foglyává válhat. Nincs valódi kormányzati felelősség a társadalom közügyeinek közjó érdekében való intézéséért, ha a kormány mentesíti magát a társadalmi erkölcs alapszabályai alól.14 Az eddigi morálcsökkenést tehát meg kell állítani.
d) Végül az utolsó elem a civilekkel, illetve a gazdasági-társadalmi érdekképviseletekkel való partneri kormányzás követelménye, amelyet mint a modern többszintű-többrétegű kormányzás alapvető elemét az European Gorvernance-ról szóló 2001-es Prodi-féle fehér könyv különösen kiemel. A többszintű-többrétegű kormányzás - amelyet Magyarországon főleg Ágh Attila munkái írnak körül15 - több elemét már eddig is láttuk: ellensúlyok rendszerében való kormányzás, a decentralizált kormányzás, a központi állam együttműködése a helyi állammal stb. Ami viszont a klaszszikus polgári állameszmével legjobban ütközik, az a többrétegű kormányzásnak a civil vetülete, amely pedig a demokratikus pluralizmus legmodernebb megnyilvánulása. A klasszikus jogállamban ugyanis a politizálás a politikai pártok privilégiuma volt, a pártok vetélkednek a kormányzati hatalom megszerzéséért és megtartásáért, a politikai harc intézményes színtere pedig a parlament. A modern demokratikus állam állampolgárok előtti legitimációjához viszont - éppen a médiahatás és a lakosság nagyobb politikai kultúrája következtében - kevés már a szabad választás, a többpártrendszer, a választásokkor való pártvetélkedő, illetve a kormány pártkötöttsége (esetleg koalíciós kötöttsége).16 Bár a pártok sokszor ezt ellentétesen érzik, a civilekkel való partneri kormányzás nem a többpártrendszerű parlamentáris demokrácia lerombolása, hanem szerves kiegészítése. Ha tehát ez a partneri együttműködés például egy Gazdasági és Szociális Tanácsban intézményesül, akkor nem a parlament másik háza, valamifajta felsőház keletkezik, hanem a klasszikus pártérdekek mellett más típusú érdekek kormányzati megjelenítéséről van szó. Megalapozott ellenvetés, hogy a civil szervezetek legitimációja sokszor vitatható, de a civilekkel való partneri együttműködés megalapozottabbá teheti a kormányzást, jóllehet ez a lobbitevékenység erősödésével, a sokfajta érdek erősebb ütközéseivel is jár. Az erősebb érdekérvényesítés viszont kibontakoztathatja a kormányzás kiegyensúlyozó, integráló funkcióját.
Nyilván a civilekkel való partneri kormányzásnak is lehetnek-vannak torzulásai. Ezek a hátrányok különösen a nem ilyen hagyományokra épült, torzult civiltársadalmat öröklő volt szocialista országokban lehetnek jelentősek.17 A félállami, felülről szervezett nagy civil szervezetekben kísért a múlt, gátolják a kis civil szerveződések autonóm mozgását. Néhány nagy gazdasági érdekképviselet nem javaslattevő-véleményező szerepet kíván betölteni a kormányzati munkában, hanem a kormánypolitikát akarja diktálni, közvetve tehát ő kíván kormányozni. Torzult szervezeti formák is keletkezhetnek (például közhasznú társaság), köztestületek-közalapítványok túlzott infláltatása devalválja e szervezeteket, és áttekinthetetlenné teheti az államháztartást. A civil szférába való kiszervezés, vagy a public private partnership keretében való fejlesztések is a korrupció melegágyává, államháztartási hiány eltüntetésére irányuló trükkökké válhatnak. Sok az álkiszervezés is. Mindezen torzulások ellenére szerintem a jövő a civilekkel való partneri kormányzásé, amelyet tudatosan építenünk kell.
 
III. A szocializmusból való átmenet sajátos problémái a magyar
kormányzásban
 
A kormányzás modernalizálásával szinte minden ország foglalkozik, azonos célért egymástól eltérő módszerekkel. Magyarországon nehézségeink gyökerét talán abban lehetne meghatározni, hogy nekünk négyes változást kell végrehajtanunk a kormányzásban, négyszeres tranzittal állunk szemben.
Az Amerikai Egyesült Államok kormányzásának „csak" a globalizált turbókapitalizmushoz kell alkalmazkodnia. Németország és Franciaország kormányának emellett alkalmazkodnia kell az európai integráció kormányzásához is, tehát itt már kettős a követelmény. Számos ázsiai ország úgy alkalmazkodik a turbókapitalizmushoz, hogy diktatórikus politikai rendszerét nem adja fel (ez igaz például Dél-Koreára vagy Thaiföldre, de újabban a politikailag még szocialista Kínára és Vietnamra is) - azaz szintén kettős, bár másfajta átmenetet hajt végre. Ez az utóbbi lehetőség elvileg a Szovjetunió valamikori érdekkörébe tartozó volt szocialista országokban is fennáll, és szerintem például Lukasenko Belorussziája legfejlettebb államkapitalizmusnak nevezhető. Mi azonban Magyarországon négyes átalakulást hajtottunk-hajtunk végre: alkalmazkodás a globalizmushoz + alkalmazkodás az Európai Unióhoz + polgári demokratikus jogállam építése + piaci versenygazdaság működtetése.18
A nehézség pedig abban áll, hogy egyrészt így a változások a lakosság részére túlzott mértékűek és túl gyorsak, másrészt a négyfajta tranzit követelményei sokszor egymással is ellentétesek, harmadrészt az átalakulás során végre kell hajtanunk a felzárkózást is, legalább az európai átlagszínvonalhoz. A változások mértékét jól jelzi, hogy húsz évvel ezelőtt még a Varsói Szerződés és a KGST tagjai, most pedig a NATO és az Európai Unió tagjai vagyunk. A lakosság jelentős része pedig a rendszerváltozáskor - holott elvesztettük KGST-piacainkat, és át kellett mennünk egy radikális gazdasági szerkezetváltozáson - valamifajta csodában, valamifajta Marshall-segélyben bízva a nyugati típusú szabadsággal, fogyasztási lehetőségekkel együtt mintegy automatikusan, anélkül, hogy munkateljesítményét fokozná, azonnal nyugat-európai jólétet, bérszínvonalat, életszínvonalat remélt, amelyben természetesen csalatkozott. Ha pedig a rendszerváltozást a fenti négyes komplex egységben nézzük, úgy gondolom, hogy minden hiba, teljesítményhiány, demokráciadeficit ellenére Magyarország az elmúlt 18 év alatt - főleg ha a többi volt szocialista országhoz viszonyítunk - jól teljesített, az átalakulás nehezén már szerintem túl van.
A magyar átmenet jellegzetessége a rendszerváltozás evolutív jellege, és az, hogy a gazdasági átalakulás jelentős mértékben megelőzte a politikai rendszerváltozást. Magyarországon az 1960-as évek közepétől kezdve kialakult egy szocialista ideológia által benyomott, de működő félpiacgazdaság (vállalati, szövetkezeti önállóság, kisvállalkozások, tervlebontás megszűnése, külkereskedelmi jog stb.). Ennek következtében Magyarországon a gazdasági rendszerváltozás az 1988-as társasági törvénynyel és kísérő szabályaival intézményi szempontból két évvel megelőzte a politikai rendszerváltozást. A szocialista burok ledobása már a kilencvenes évek első két évében sikerült a magyar magángazdaságban (például 100 ezer betéti társaság, 180 ezer kft. működik már a kilencvenes évek első felében a majdnem félmillió egyéni vállalkozás mellett). Emellett az állami tulajdon privatizációja - amely elengedhetetlen előfeltétele mind a jogállamiságnak, mind a piacgazdaságnak - alapvetően piaci módszerekkel lényegében 1997-re (az egészen más helyzetben lévő Németország után másodikként) befejeződött Magyarországon, a magántulajdon aránya a nemzeti vagyonban 20 százalék alá csökkent. A magyar magángazdaság a kilencvenes évek végére - függetlenül attól, hogy a magyar kis- és középvállalkozások erősítése állandósult feladat - intézményi szempontból stabilizálódott, hozzánk jött be 1990 és 2000 között a legtöbb működő tőke Kelet-Európában, nagyvállalataink multinacionalizálódtak. 1995-re a piacgazdaság alapvető hordozótörvényei is lényegében megszülettek, azóta folyamatos karbantartásuk a feladat.
De a kádári szoft diktatúra és kvázi jogállamiság következtében a polgári politikai és államberendezkedés kiépítése is evolutív módon történt meg. Nem uralkodott nálunk a Szovjetunióra vagy a balkáni szocialista országokra jellemző jogi nihilizmus, a jog uralma könnyebben volt elfogadható. Magyarországon a rendszerváltozás politikai-jogi intézményeit „felülről" még a megszűnő szocialista állam szervei hozták létre - 1989-ben az egyesülési és gyülekezési törvény a pártok működését legitimizálta, létrejött az Alkotmánybíróság, a Számvevőszék stb. Nyilván a reformerek 1989 nyaráig Magyarországon még csak „modellváltásban" és nem rendszerváltozásban gondolkoztak, a gazdasági reformot igyekeztek kiterjeszteni a politikai, illetve az államéletre.19 Amikor pedig a nemzetközi erőviszonyok a Szovjetunió összeomlásával megérettek a rendszerváltozásra, ezt a változást nálunk a nagyhatalmak segítségével a magát lebontó régi hatalom lényegében felülről vezette be, az 1990-es szabad választásokon átadva a politikai hatalmat az 1988-1989-ben magukat rövid idő alatt megszervező polgári erőknek. Magyarországon a nemzetközi és a belső erőviszonyok nemhogy egy Ceausescu eltávolításához hasonló fegyveres felkelést nem igényeltek a rendszerváltozáshoz, hanem még egy olyan „mini"- forradalmat sem, mint amit Walesa csinált Lengyelországban vagy Havel Csehszlovákiában. „Tetszettek volna forradalmat csinálni", mondta Antall József a szovjet hadsereg távozása után igen felbátorodó mezei hadaknak, akiknek azonban erre nem volt reális esélyük. Ezért a magyar rendszerváltozás intézményi rendszerváltozás, és nem személyi rendszerváltozás volt - a nemzetközi és belső erőviszonyok következtében a volt reformkommunistákat nem lehetett kizárni a politikai életből, mint, mondjuk, Csehszlovákiában, és az 1994-es választásokon (és utána még kétszer, 2002-ben és 2006-ban) a lakosság a politikai hatalomba is visszajuttatta a posztkommunista vonásokat egyre jobban levető és a kommunizmus ellen ténylegesen is fellépő liberálisokkal (demokratikus ellenzék 1980-tól) szövetkező szocialista pártot.
Az evolutív rendszerváltozásnak természetesen nemcsak előnyös, hanem hátrányos vonásai is voltak-vannak. A magángazdaságnak nehéz levetnie az államhatalommal szemben álló jellegét, a piacgazdaság elszürkítését, a jogszabály-kijátszási hajlamot, a kiskapukeresést stb. (úgynevezett vadkapitalista tendencia). Az államnak a folyamatosság folytán nehéz levetnie a paternalista állam megszokott viselkedési formáit, a lakosság is a „koraszülött szocialista jóléti államiság" folytatását várja el a politikától. Sokszor találkozhatunk a társadalmi tudat súlyos zavaraival, éles erkölcsi problémákkal. Úgy vélem azonban, hogy az evolutív és intézményi rendszerváltozásunk előnyei jóval meghaladják a hátrányokat. A kilencvenes években jelentős előnyre tettünk szert a többi volt szocialista országgal szemben, amely előny persze napjainkra elfogyott, de átalakulásunk jóval harmonikusabb volt, mint a szomszédainknál (négyéves kormányzati periódusok, kevés tüntetés, sztrájk stb.).
A rendszerváltozás első két kormánya lényegében a polgári jogállam és a piaci versenygazdaság stabilizálásán fáradozott - szerintem alapvetően sikerrel. A teljes értékű jogállamot - a Németh-kormány törvényeire-törvénytervezeteire támaszkodva - az Antall-kormány építette ki, nem vitásan az 1945 előtti Magyarországot idéző módszerekkel. A teljes értékű piacgazdaság kiépítése viszont - a Bokros-csomag nyomán - a tömeges privatizáció befejezésével a Horn-Kuncze-kormány érdeme, aligha tagadhatóan a késő Kádár-korra visszarímelő eszközökkel. Az újból meginduló gazdasági fellendülés nyomán a társadalombiztosítási reformmal a Horn-Kuncze-kormány belekezdett a nagy társadalmi elosztó rendszerek reformjába is.
Meg kell említeni azonban az első két kormányzati periódus jelentős hibáit is. Lényegében ez alatt a nyolc év alatt történik meg a közszféra deformálódása, a közhatalmi-közhivatalnoki szféra mértéktelen növekedése és a közintézmények lerobbanása. A jogállami intézmények eltúlzása is erre az időszakra tehető a már említett demokratikus düh jegyében - lásd például a közszolgálati médiumok többrészes szervezeti, illetve vezetési rendszerének kiépítését az 1996-os médiatörvényben. A túlbonyolított választási rendszer, az ellentmondásos pártfinanszírozás, a 386 főre felduzzasztott és egyre drágább Országgyűlés, a 3200 települési-területi önkormányzat mind-mind a kilencvenes évek elejének terméke. A rengeteg új intézmény, jogorvoslati lehetőség, „szervi függetlenségbiztosítás" egyszersmind rövid távon szociálpolitikai funkciót is betöltött a versenyszférában feleslegessé váló munkaerő felszívásával, de beindította a szakadatlan bővülés-szakmai színvonalcsökkenés paradox spirálját a közszférában.
Az átfogó államreform az 1998-ban hatalomra került Orbán-kormányra várt volna, ennek a lehetőségei a kilencvenes évtized végére ugyanis szerintem létrejöttek. Erre azonban nem került sor, leegyszerűsítve szerintem két okból. Az egyik ok, hogy a kormányzás modernizálását a tradicionális Kisgazdapárttal kötött koalíció lényegében kizárta, és ekkor már jórészt a konzervatívabb társadalmi csoportok képezték a Fidesz választóbázisát is. Az alapvető ok azonban a kormány politikai stratégiája volt, amely átfogó politikai offenzívával, egész pályás letámadással a magyar társadalmi-gazdasági elitet kívánta „megkésett forradalommal" kicserélni (ennek felszíni jele Orbán Viktor elhíresült telefonkönyvcsere-felhívása) és ezáltal végrehajtani a „valódi", azaz az intézményi változáson túlmenő „személyi rendszerváltozást". Ennek eredményeként jelent meg a kormányzás túlpolitizálása, a végsőkig kiélezett politikai harc, politikai hisztéria, amely lehetetlenné tette az államreform végrehajtását, hiszen az állam modernizálásához az alkotmány és a kétharmados törvények egész sorának módosítása szükségeltetik. Rendkívül gyorsan kialakul a „két Magyarország", melynek keretében nagyobb társadalmi reformok szinte lehetetlenek. Lényegében az Orbán-kormány a társadalmi-gazdasági reformokhoz neki sem látott, ugyanakkor a jogállamiság peremén táncolva dél-európai típusú populáris kormányzást valósított meg.20
A radikális polgári kormányzás azonban 2002-ben választási vereséget szenvedett. A hatalomra kerülő Medgyessy-kormány kormányprogramja szerintem helyesen hangsúlyozta a demokratikus fordulatot, az árokbetemetést, az úgynevezett konszenzusos demokrácia alapelveinek érvényesítését, az ellensúlyok rendszerében való kormányzás tudomásulvételét („nemzeti középkormány"). Mivel azonban a kiélezett politikai harc a 2002-es választások után folytatódott, és az ellenzék a Medgyessy-kormány legitimitását vonta kétségbe (választási csalás, D 209-es ügy stb.), a két Magyarország felszámolásából nem lett semmi. A nemzeti középkormány ideológiáját az MSZP-SZDSZ sem támogatta, Medgyessy voltaképp a koalíciós pártok által ideiglenesen elfogadott „külső" volt. A Medgyessy-kormány - mintegy legitimációpótlékként - folytatta a 2000-ben elfogadott kétéves költségvetés fellazító tendenciáit, és kellő gazdasági alapok nélkül belekezdett a „jóléti rendszerváltás" programjába, mégpedig alapvetően a közszférára koncentrálva. A 2002-2003-as nagy osztogatás következtében egyfelől ellehetetlenült az államreform, másfelől súlyos államháztartási egyensúlyhiány keletkezett, amelynek leküzdése rendkívül megnehezíti a kormányzás modernizálását. A végeredmény: a politikai küzdelem elfajulása, és a súlyos államháztartási nehézségek miatt a 2002-2006-os kormányzati periódusban is elmaradt a kormányzás modernizációja. A 2004 őszén történt miniszterelnök-váltás ebben nem hozott változást, Gyurcsány Ferenc is alapvetően politikai kormányzást folytatott a választási győzelem érdekében, amely utóbb - igazolva a választott politikai taktikát - be is következett.21
Ugyanakkor az egyre erősödő uniós nyomás, valamint a gazdasági érdekképviseletek egyre markánsabb fellépése a 2006-2010-es kormányzati periódusban elengedhetetlenné teszi az állami tevékenység átépítését, a közigazgatás és a nagy állami elosztórendszerek (egészségügy, oktatás, társadalombiztosítás) reformját - ezt a felismerést tükrözi a második Gyurcsány-kormány programja. Nyilvánvalóvá vált, hogy a magyar gazdaság versenyképességéhez a közterhek jelentős csökkentésére van szükség, ezt pedig ilyen széles közszektor, ilyen mértékű közkiadások mellett nem lehet megvalósítani. Csakhogy most már a fentebb vázolt két - eltérő természetű - súlyos politikai úttévesztés22 következtében a kormányzati tevékenység modernizálása jóval kockázatosabb, azt jóval nehezebb lesz megvalósítani, mintha az 1998 és 2006 közötti szakaszban megvalósítottunk volna, mert
a) először is kényszertakarékossági megszorító intézkedésekkel jelentősen csökkenteni kell az államháztartási egyensúlyhiányt, és ezért rövid távon fokozni kell a lakosság, illetve a vállalkozások adóterheit, ami viszont nem teremt a reformokhoz, a modernizációhoz szükséges „megértő" közhangulatot;
b) az átalakítással párhuzamosan rendet is kell teremteni a politikai harcok következtében szétzilálódott kormányzati szervezetrendszerben, helyre kell állítani a kormányzás szakmai színvonalát, ami azért is nehéz feladat, mert ezt párhuzamosan kell csinálni a túlsúlyos, túltagolt intézményrendszer leépítésével, amely utóbbi szükségképp részben átszervezési veszteségekkel jár, részben jelentős költségeket okoz;
c) a kormányzati reform akkor lenne igazán hatékony, ha egy átfogó államreform keretébe illeszkedhetne bele. (Az erre való igényt jelzi az Államreform Bizottság felállítása.) Erre azonban kevés az esély, hiszen a politikai harc változatlanul heves, az alkotmány és a kétharmados törvények módosításához szükséges politikai bizalom hiányzik.23 Így feltehetően nagyon nehéz lesz az uniós támogatások elnyerését jobban lehetővé tevő regionális önkormányzati és közigazgatási rendszer kiépítése, a teljesen abszurd közszolgálati médiaszervezet egyszerűsítése vagy az igazságszolgáltatási reform túlhajtásainak leépítése (például az ügyhátralék feldolgozása után hosszú távon aligha lehet munkát adni öt táblabíróságnak) vagy az ügyészség alkotmányos helyzetének megváltoztatása.
Az azonban feltétlenül pozitív tény, hogy a belső és külső nyomások következtében a kormányzati reform 2006 nyarán meglehetősen radikális módszerekkel lényegében elindult. Mielőtt ennek elemzésére áttérnek, e fejezet lezárásaként néhány gondolat az Európai Unió kormányzati rendszerébe való beilleszkedésünkről, hiszen ez is követelmény a magyar kormányzással szemben.
2004 óta tagja vagyunk az Európai Uniónak, de kormányzati szervezetünk számos eleme ma is éppúgy működik, mint belépésünk előtt. Holott most már nem harmonizálnunk kell az EU-val, hanem nemzeti érdekeinket kell érvényesítenünk az unió döntéshozatali rendszerében. Részt kell vennünk az uniós döntéshozatalban, meg kell kísérelnünk érdekeinket érvényesítve befolyásolni azt. Az EU döntéseit pedig nemzeti tradícióinkhoz igazodó módszerekkel kell végrehajtanunk. Alapvetően helytelen az EU-t pénzosztó, jótékony fejőstehénnek nézni, másról sem beszélni, mint hogy Róbert bácsitól menynyi pénzt fogunk 2007-től kapni, és abból a pénzből - a teljesítmény fokozása nélkül - majd kitör a Kánaán. Ebből a szempontból helyesen hangsúlyozzák egyes politikusok, hogy helyre kell állítani a munka becsületét (csak ezt nem kellene antikapitalista, spekulációellenes populista köntösbe csomagolni). Minden magyar kormányzati szerv egyben közvetve uniós kormányzati szerv is, a minisztertől a portásig európai szellemben kell tevékenykednie, másként az unión belül sosem fogunk felzárkózni. Egyszerre kell magyaroknak, európaiaknak és világpolgároknak lennünk a kormányzati tevékenységben is.
 
IV. A Gyurcsány-kormány kísérlete a kormányzás modernizálására
 
2006. június végén még kissé korai a Gyurcsány-kormány kormányzati modernizációs kísérletét értékelni, ezt 2007 elején már megalapozottabban lehet megtenni. A kormányprogramból, illetve a kormányalakítás után hozott törvényekből és más intézkedésekből azonban a modernizációs koncepció alapelemei már megállapíthatók. A főbb alkotóelemek a következők:
A) A kormány hozzákezdett a túl terebélyes és túltagolt kormányzati szervezet leépítéséhez - azt, hogy erre a leépítésre szükség van, szakmai közmegegyezés támasztja alá. A 2006. évi LV. törvény a minisztériumok számát tizennégyről tizenegyre csökkentette, a kormányban nincs tárca nélküli miniszter, így a korábban 18 tagú kormány a miniszterelnökkel és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterrel együtt 13 főre csökkent. A nem minisztériumi formában működő országos hatáskörű szervek számának csökkenését egyelőre nem lehet pontosan megítélni, mindenesetre a 2006. évi LVII. törvény csak négy kormányhivatalt sorol fel, és számos olyan korábban kormány irányítása alatt álló szervről tudunk, amely már beolvadt a minisztériumokba (például Határon Túli Magyarok Hivatala, Sporthivatal, Turisztikai Hivatal, Építésügyi Hivatal), illetve összevonásra kerül, mint például a rendőrség és a határőrség irányító szervei vagy egyes titkosszolgálatok. A kormányprogram tartalmazza a minisztériumok (központi közigazgatási szervek) területi (megyei stb.) úgynevezett dekoncentrált szervei, illetve a háttérintézmények jelentős csökkentését is - ezt a 2007-es költségvetési törvény fényében lehet majd egyértelműen látni. Mindenesetre a bújtatott háttérintézmények kiszűrésére, a leépítés szokásos kijátszásának meggátlására törvényi rendelkezések is születtek - így a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény (irreálisan hosszú átmeneti idővel ugyan, de) megszünteti a közhasznú társaságot, az államháztartási törvény júliusi módosítása pedig a kormányzati közalapítványok körét a külön törvénnyel vagy nemzetközi szerződéssel létrehozott közalapítványokra kívánja korlátozni.24
A szervezeti leépítésnek-átszervezésnek nyilván jelentős személyi következményei is vannak - a 2006-2007-es szervezeti és személyi intézkedések végrehajtását a minisztereknek kinevezésük előtt kifejezetten el kellett vállalniuk a miniszterelnökkel szemben. (Az időközben megjelent 2117/2006 (VI. 30.), illetve 2118/2006 (VI. 30.) korm. határozatok már konkrét szervezeti és létszámadatokat tartalmaznak.) Annak a sajátos módszernek a meggátlására, hogy a takarítónőt elbocsátják (majd szerződéssel visszaalkalmazzák), és a vezetők maradnak, törvényben korlátozták az állami vezetők körét. A túlpolitizáltság megszüntetését is szolgálja, hogy megszűnt a politikai államtitkári tisztség, a 2006. évi LVII. törvény szerint minden minisztériumban csak egy államtitkár tevékenykedhet a miniszter helyetteseként. (A MEH-ben négy államtitkár lehetséges.) Az eddigi helyettes államtitkárokból szakállamtitkárrá váló vezetők számát a törvény ötben maximálta. A 2006. évi LVII. törvény csak kormánybiztosi, illetve miniszteri biztosi intézményt ismer, az elsőt 2 évi, a másodikat 6 hónapi időtartamra korlátozva. Egy időben legfeljebb 3 kormánybiztos, illetve minisztériumonként 2 miniszteri biztos tevékenykedhet. A kormánymegbízotti-kormánymeghatalmazotti tisztségek 2006. július 1-jével megszűntek, és jelentős korlátozásokat léptettek életbe a külső megbízások kiadása terén is (a minisztériumok feladataikat nem adhatják albérletbe).
B) A 2006. évi LVII. törvény alapvetően megváltoztatja a magyar minisztériumok vezetési rendszerét.
Az Antall József által kialakított konstrukció, amelyet az 1997. évi LXXIX. törvény átfogóan kodifikált a minisztériumi politikai vezetés (miniszter, politikai államtitkár), illetve szakmai vezetés (közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkár) kettősségére alapozott. Az eredeti elképzelés a politikai vezetés mozgásából, a szakmai vezetés változatlanságából indult ki az európai kontinentális (német, francia) rendszerek felépítése alapján.25 Ez a rendszer azonban a kilencvenes évek végétől felborult, gyakorlatilag a közigazgatási államtitkári, helyettes államtitkári pozíció is politikai állásnak minősült (sokszor még a főosztályvezetői, osztályvezetői is), ami irreális mértékű fluktuációhoz vezetett a kormányzati közigazgatásban, elbizonytalanította, felelősség elhárítására kényszerítette a kormányzati vezető köztisztviselőket.26
A magyar közigazgatási irodalom többsége (és magam is) a politika és a közigazgatás éles elválasztásában, a közigazgatási vezetők megerősítésében látta a megoldást.27 A Gyurcsány-kormány azonban nem ezt az utat választotta, hanem inkább az angol-amerikai miniszterhelyettesi megoldáshoz közelített.
A Gyurcsány-kormány kísérletének lényege a szakpolitika elsődlegességének kihangsúlyozása az általános politika és a szakma határvonalán. A 2006. évi LVII. törvény szerint a miniszter a minisztérium egységes politikai és szakmai vezetője, felelőssége tehát a szakmai munkáért is fennáll. Ugyancsak egységesen politikai és szakmai feladatot lát el a miniszter helyetteseként az államtitkár. Nem köztisztviselők, hanem állami vezetőnek minősülnek az úgynevezett szakállamtitkárok is. Lényegében a Gyurcsány-kormányban 12 miniszter közül mintegy 8 minősíthető kifejezetten szakpolitikusnak (Szilvásy György, Gráf József, Veres János, Persányi Miklós, Molnár Lajos, Petrétei József, és szerintem az általános politikában is szerepet játszó Lamperth Mónika és Kiss Péter is az adott tárcafeladatra nézve szakértőnek minősíthető). Csak kettő olyan politikus miniszter van, aki civil felügyeletet lát el a honvédség vagy a diplomácia felett, végül Kóka János a primer üzleti elemet képviseli a kormányban (egyébként lényegében a miniszterelnök társaságában).
A politika és szakma szétválasztásának megszüntetését és ezt a szakpolitikai kísérletet többen aggályosnak látják, és főleg a szakállamtitkárok közigazgatásból való kivételével szemben fogalmazhatók meg reális ellenvetések. Valóban előfordulhat, hogy ez a szakpolitikai koncepció a minisztériumi összevonásokkal párosulva a magyar központi közigazgatás további szétzilálódásához, szakmai színvonalának további csökkenéséhez vezet. Ugyanakkor ez a kísérlet eredménnyel is járhat. Egyelőre a minisztériumi szakállamtitkári posztok átpolitizálása nem állapítható meg, és legalább annyi volt közigazgatási államtitkár lett „államtitkár" a Gyurcsány-kormányban, mint volt politikai államtitkár (például Katona Tamás, Kondorosi Ferenc). A szakpolitikai koncepció eredményessége megítéléséhez szerintem még hosszabb időre van szükség, de már most meg kellene tenni az érdemi köztisztviselői tevékenység szakmai színvonalának emeléséhez szükséges intézkedéseket is.
C) Alaposan átformálódnak a minisztériumi feladatok is. Eddig egy magyar minisztérium három feladatra koncentrált: igazgatás (hatósági teendők), intézményirányítás, költségvetési pénzelosztás. A stratégiaalkotás és a szabályozás minősége háttérbe szorult, a napi operatív teendők voltak az elsők, és ebben is a tárcához tartozó területek érdekképviselete. Az volt a jó miniszter, aki minél több pénzt tudott kifacsarni a hozzá tartozó területek számára. (Ez a hibás gyakorlat indokolja például a magyar „sportszféra" beteges vágyát is a sportminiszter iránt.) Ez a rendszer lehet, hogy jó volt a sok éhes szájnak, de annál rosszabb a kormányzás egységének. A minisztériumi pénzosztogatás egyik alapvető oka volt az állami redisztribúció irreálisan magas szintjének.28 Az is jellemző volt minisztériumainkra (országos hatáskörű szerveinkre), hogy kevesebben foglalkoztak a minisztérium fő feladataival, a valódi köztisztviselői munkával, mint akik az úgynevezett infrastruktúrát működtették (gazdasági részlegek sokszor helyettes államtitkárral az élen, műszaki ellátás, utaztatás, személyzeti munka, protokoll, sajtókapcsolatok stb.).
Az új rendszerben a minisztérium e három hagyományos funkciója jelentősen háttérbe szorul - a tradicionális felfogás hívei ezt érzékelik a minisztériumok leértékelődésének, holott nem erről van szó. A minisztériumok új fő feladatai a következők:
a) az összkormányzati stratégiába beilleszkedő tárcastratégia kidolgozása és végrehajtása a kormányzati stratégia érvényesülésével szoros információáramlásban és kölcsönhatásban. Erre külön munkaszerv jött létre a miniszterek kabinetjében;
b) minőségi szabályozó tevékenység, ideértve a deregulációt is. Megalapozott törvény-előkészítés, kormányjogszabályok előkészítése, saját minisztériumi jogalkotás. Az elmúlt évtizedekben a minisztériumi kodifikáció rendkívül leromlott. Alapfeladat legalább a korábbi színvonal helyreállítása új, korszerű jogalkotási módszerek bevezetése mellett;
c) nemzetközi tevékenység, az EU szerveivel való kapcsolattartás, a vállalkozások, civil szervezetek nemzetközi kapcsolatainak aktív támogatása;
d) a civil kapcsolatok ápolása a tárca területén a kormányzati civilstratégiába beilleszkedően. Állandósult véleménykikérés, párbeszéd, egyeztetés, vegyes összetételű tanácsok (például Szociálpolitikai Tanács) működtetése stb.
Mindebből következik, hogy meg kell szüntetni részben a minisztériumok pénzosztogató funkcióját, részben a minisztériumi fő tevékenységhez nem tartozó tevékenységek tobzódását. A költségvetési törvény, illetve az újonnan kidolgozandó államháztartási-államszámviteli törvény alapján a költségvetésből származó állami támogatásokat állami költségvetési célalapoknak, fejlesztési pénzintézeteknek, illetve a törvényen alapuló kormányzati szervekhez vagy köztestületekhez tartozó közalapítványoknak kell alapvetően pályázati úton és elsősorban konkrét projektekre az érdekeltekhez eljuttatni (ez a rendszer teljes mértékben még nem épült ki). A hatósági jogköreiket a minisztériumoknak a tényleges állami feladatok alapján az év végéig felül kell vizsgálniuk, lehetőség szerint a felesleges hatásköröket meg kell szüntetniük, illetve decentralizálni kell azokat önkormányzatokra, köztestületekre. Ugyancsak év végéig kell elvégezniük a minisztériumoknak dekoncentrált szerveik felülvizsgálatát (ez főleg a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumnál jelent nagy feladatot, amelynek kilenc elkülönült dekoncentrált szervi hálózata is van), valamint a felesleges háttérintézmények megszüntetését-összevonását. Mindennek eredményeként feltehetően kb. 200 költségvetési szerv megszűnésével lehet 2007 végéig reálisan számolni, ami körülbelül 20 százalékos szervezeti csökkenést jelent (természetesen bizonyos mértékű visszarendeződéssel mindig számolni kell).
D) Alapvető változás történik a kormány struktúrájában az összkormányzati szemléletmód egyértelmű érvényesítése érdekében, azon elv jegyében, hogy a miniszterek a kormány tagjaiként vezetik a tárcájukat és nem a tárca érdekképviselői a kormányban. (A 2006. évi LVII. törvény címében már nem a miniszter, hanem a kormány tagja kitétel szerepel.) A kormány felépítése lényegében a következő:
a) a kormányzati döntéseket változatlanul a miniszterelnök vezette kormány hozza meg,
b) a kormány hosszú távú stratégiai elképzelésének kidolgozására, a részreformok összehangolására és a végrehajtás ellenőrzésére speciális kormánybizottság, az Államreform Bizottság jött létre a miniszterelnök vezetésével. A bizottság ügymenetét 2 évre kinevezett kormánybiztos (Draskovics Tibor - nagy pénzügyi közigazgatási tapasztalattal) irányítja a Miniszterelnöki Hivatalon belül elhelyezkedő titkárság segítségével. Az Államreform Bizottság az 1061/2006. (VI. 15.) Korm. határozat értelmében javaslattevő-véleményező-döntés-előkészítő szervezet, ebből következik, hogy stratégiai kérdésekben is döntést csak a kormány hozhat. Az Államreform Bizottságnak tagja négy miniszter, emellett a miniszterelnök által erre felkért személyek. (Az Államreform Bizottság teljes összetétele egyelőre ismeretlen, ügyrendje még nem készült el.) Az Államreform Bizottság tehát nemcsak a szorosabb értelemben vett államreformmal (állami szervek rendszere, közigazgatási reform) foglalkozik, hanem hozzá tartozik a nagy elosztórendszerek reformjainak összehangolása is - átfogó reform-kormánybizottság jött tehát létre.
c) a kormány a hosszú és középtávú fejlesztési és tervezési feladatok ellátására, az Európai Unió pénzügyi támogatásai igénybevételére a 130/2006. (VI. 15.) Korm. határozattal létrehozta a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget, amely a Miniszterelnöki Hivatal irányítása alatt álló központi hivatal. A nemzeti fejlesztéssel összefüggő feladatok koordinálására a Miniszterelnöki Hivatalban az 1062/2006. (VI. 15.) Korm. határozat alapján fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztos kapott kinevezést 2 évre (Bajnai Gordon - hangsúlyozottan az üzleti világból). A kormány ősszel törvényjavaslatot fog benyújtani a fejlesztéspolitikáról és egy vegyesen kormányzati-civil Nemzeti Fejlesztési Tanács felállításáról (a törvényjavaslat tartalma egyelőre ismeretlen).
A kormány kabinetjeiről szóló kormányrendeletet még nem bocsátották ki - a kormánynak eddig is volt egy miniszterelnök által vezetett fejlesztési kabinetje. A fejlesztési kormánykabinet feladata lesz előreláthatóan a fejlesztésekkel összefüggő kormányzati döntésekre vonatkozó javaslattétel. A fejlesztési kabinet tagjai sajtóközlemények szerint az EU-támogatásokban leginkább érdekelt miniszterek lesznek. A fejlesztéspolitikai kabinet - éppúgy, mint bármilyen más kormánykabinet - döntéseket nem hozhat, a döntéshozatalra a fejlesztések terén is csak a kormány jogosult.
A fejlesztéspolitika kormányzati irányításának kialakítása még forrásban van, kérdéses még az EU-fejlesztés, a Gazdasági Minisztériumhoz tartozó technológiai fejlesztés, a Magyar Fejlesztési Banknál koncentrálódó fejlesztés, továbbá a Magyar Tudományos Akadémia és a felsőoktatási intézmények K + F tevékenységének kapcsolatrendszere. Az azonban a már megjelent jogszabályokból is látszik, hogy a Nemzeti Fejlesztési Hivatal helyébe lépő Nemzeti Fejlesztési Ügynökség - amelynek ügynökségi jellegét a fejlesztési törvénynek meg kell teremtenie, mivel jelenleg egyszerű központi hivatal, hiszen a magyar jogrend egyelőre agency-szerű jogállást nem ismer - átveszi az EU úgynevezett irányító hatóságainak, a Strukturális Alapképző Központ és az EU Pályázati Információs Központ feladatait. Az úgynevezett EU irányító hatóságok eddig minisztériumokban szétszórtan működtek, és mivel az EU programokat finanszíroz, tulajdonképp az EU-támogatásokkal összefüggő feladatokat csak tárcaközi bizottságok laza kereteiben lehetett ellátni. Ez már eddig is sok kritikát váltott ki az EU részéről, és mivel 2007-től reálisan nagyságrendileg összehasonlíthatatlanul nagyobb támogatásokra számíthatunk, célszerű lépésnek látszik a kormány részéről az EU-pénzekkel kapcsolatos tevékenység közvetlen koordinálása.
Természetesen - mivel az eddiginél jóval nagyobb támogatásról van szó - érthető az ellenzék azon aggálya, hogy a fejlesztési pénzek elosztása terén a kormánypártok vezette önkormányzatok, a kormánypártok holdudvarába tartozó vállalkozások, érdekcsoportok stb. túlzott előnyben részesülnek. Külön parlamenti kvázi vizsgálóbizottság előzetes létrehozása a fejlesztési kormánykabinet ellenőrzésére szerintem alkotmányos szempontból nonszensz lenne, hiszen a kabinet a kormány munkaszerve. Ehelyett szerintem korrekt pályázati rendszert kell nyilvános jogszabállyal létrehozni, továbbá a Nemzeti Fejlesztési Tanácsban biztosítani kell az ellenzék által is elfogadható közéleti személyiségek részvételét.
d) A Miniszterelnöki Hivatal részben egyszerre a miniszterelnök és a kormány munkaszerve, részben egyszerre közpolitikai és közigazgatási menedzserközpont. A MEH végleges struktúrája még kialakulóban van, jogi szabályozása még nem jelent meg. Az azonban már az eddigiekből is látszik, hogy a MEH „vegyeskereskedés"-jellege zömmel megszűnt (bár vannak ellentétes tendenciák is, például a határon túli magyarok ügyei ide kerültek), és az új Miniszterelnöki Hivatal messze több, mint egy kancellária (a miniszterelnök és a MEH-vezető miniszter kabinetje is megszűnt). Lényeges változás, hogy
- államtitkár irányításával a MEH-ből koordinálják a minisztériumok tömegkommunikációs munkáját,
- ugyancsak államtitkár irányításával kialakítanak egy egységes kormányzati személyzeti központot,
- a MEH Központi Szolgáltatási Főigazgatóságának átalakításával fokozatosan egységesítik a kormányzati szervezet teljes gazdasági-pénzügyi-számviteli-ellátási munkáját, például egységes lesz a közbeszerzés, műszaki ellátás, illetményszámfejtés valamenynyi minisztérium részére (nyilván az Államkincstár bevonásával) stb.,
- az eddig a Belügyminisztériumban, illetve az Informatikai és Hírközlési Minisztériumban, illetve a MEH-ben lévő széttagolt egységek egyesítésével az elektronikus kormányzás alátámasztására létrejön egy valódi Elektronikus Kormányzati Központ.
Az előzőekben ismertetett négy alapelemet értékelve úgy gondolom, hogy bár számos részlet még ismeretlen, maga a koncepció - néhány vitatható eleme ellenére - alapvetően helyes, megfelel a modern kormányzati elveknek. Nemzetközi tapasztalatok szerint a kormányzás modernizálása több úton is elképzelhető, de mindenképp azonnal a választások után kell belekezdeni. Miniszterelnöki kormányzásban a kormányzaton belüli szervezetrendszer a miniszterelnök által szabadon alakítható - erre az alkotmány kifejezetten felhatalmazást ad. A minisztériumok funkcióváltozása megfelel a többrétegű stratégiai kormányzás követelményeinek. A kormányzati döntéseket ebben az új rendszerben is a miniszterelnök, illetve a kormány hozza meg, amely felett teljes a parlamenti ellenőrzés. Kormánybiztosokat természetesen nem lehet interpellálni,29 de bármikor felkérhetők, hogy országgyűlési bizottság előtt számoljanak be. Kabinetet, kormánybizottságot nyilván nem lehet közvetlen parlamenti ellenőrzés alá vonni - ilyen igény 1990 óta nem merült fel. A kormánykabinetet, illetve a kormánybizottságot vezető miniszterelnök (miniszter), valamint e szerveket apparátusába befogadó Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter viszont bármikor interpellálható az Államreform Bizottság, illetve a Fejlesztési Kabinet működése miatt is.
Mondható természetesen, hogy mivel mind a kormányt, mind az Államreform Bizottságot, mind a Fejlesztési Kabinetet a miniszterelnök vezeti, túlzott hatalmat koncentrál magánál. Úgy vélem, hogy egy ilyen széles körű államreform elindításakor ez célszerűnek bizonyulhat, a minisztériumok sohasem alakítanák át magukat, nem mondanának le hatáskörükről. Azt, hogy az eddigi széttagolt rendszer rossz, mindenki tudja, most Gyurcsány Ferenc végre megkísérel egy egységes kormányzati szervezetrendszert létrehozni. Ettől természetesen a miniszterek testülete nem „látszatkormány", vagy akkor 1990 óta az úgynevezett miniszterelnöki kormányzás bevezetésével valamennyi kormány látszatkormány volt, hiszen mindig a miniszterelnök döntött. Természetszerűen ha a kormányzás átépítése befejeződik - lényegében 2 év múlva (eddig szólnak a kormánybiztosi kinevezések is) -, ez a szervezetrendszer felülvizsgálandó, a hatalomkoncentráció csökkentendő. Mindenesetre ismétlem - a kormánytól független államszervezeti ellensúlyrendszerre és az EU kormányzati rendszerére is tekintettel - a gyurcsányi kísérlet alkotmányossági szempontból megalapozottan aligha vitatható.
Természetesen számos kifogást is lehet találni. Az államháztartási hiányt mérsékelni kívánó, illetve a kormányzás modernizálását szolgáló intézkedések összekeverednek, utóbbiak egyébként rövid távon alig hozhatnak megtakarítást. A 2005 végére elkészült kormányzati anyagok szintetizálását a választási kampány alatt, illetve a kormányalakításig el lehetett volna végezni. Az alapkoncepció kész volt,30 de a részletek tekintetében a kidolgozatlanság miatt sok a rögtönzés. A központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjairól és az államtitkárokról szóló törvény jogtechnikai színvonala gyenge, igen sok a hiba a konkrét intézkedésekben is. Nagy az információhiány az apparátusokban, akadozik a kommunikáció. A koncepció több része még homályban van, például a költségvetési szervek differenciálása, az állami vagyonkezelés rendje (az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt., illetve a Kincstári Vagyoni Igazgatóság sorsa) vagy a civil együttműködés alapformáinak kialakítása (Gazdasági és Szociális Tanácsról, illetve az Országos Érdekegyeztető Tanácsról szóló törvényjavaslatok tartalma stb.). Tölgyessy Péter kifejezésével élve van tehát min fanyalogni. Nyilván vannak-lesznek hibás elemek, ezeket menet közben korrigálni kell, nyilván sok mindent másképp is lehetne csinálni. Ugyanakkor úgy vélem, hogy a kormányzati tevékenység modernizációja végre elindult, a karaván - remélhetőleg néhány év múlva pozitív hatásait a lakosság is érzékelni tudja - halad.31
Jegyzetek
1 A Magyar Politikatudományi Társaság XII. Vándorgyűlése 2006. június 23-24-én Eger-Noszvajon; Boda Zsolt: A kormányzás jelentésváltozásai a globalizmus korában (kézirat).
2 Lásd például Bogár László több írását, többek közt Változások a mai magyar társadalom politikai tagoltságának mélyszerkezetében. Magyarország Politikai Évkönyve 2005-ről. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2006, 72-94. o., vagy Fekete Gyula: Urnakerülők. Magyar Nemzet, 2006. július 1.
3 A semleges államszerv fogalmáról lásd Sajó András: Semleges intézmények és a kormányzati bizalommal kapcsolatos tapasztalatok Kelet-Európában. A Kornai János és Susan Rose Ackerman által szerkesztett Tisztesség és bizalom a posztszocialista átmenet fényében. A bizalmat élvező állam építése a posztszocialista átmenet időszakában című kötetben. Budapest, 2005, 48-70. o.
4 A prezidenciális kormányzás fogalmáról Körösényi András: „Parlamentáris" vagy elnöki kormányzás. Századvég, 2001/3.
5 Az államszervezet óriási komplex szervezetrendszere lehetetlenné teszi, hogy a kormányzással csak államtani, közjogi (közigazgatási jogi) vagy politológiai oldalról foglalkozzunk. Egyre nagyobb szerepet kap a „kormányzástanban" a szervezés- és vezetéstudomány, a szervezetszociológia és pszichológia, a közgazdaság-tudomány stb.
6 A hagyományos politikai jellegű kormányzás hívei természetesen vitatják ezt a megállapítást, lásd Gombár Csaba: Lehet-e egy kormány túlpolitizált? Mozgó Világ, 2004/12.
7 Bár Lőrincz Lajosnak igaza van abban, hogy e két fogalom tartalma nem teljesen egzakt (A hatékony állam, Magyar Közigazgatás, 2005/8.), e dolgozatban lényegében szinonim fogalomként használom e kategóriákat.
8 Az üzletemberkormány, a bankárkormány zömmel pejoratív jelleggel szerepel a publicisztikában, holott a gazdasági életből jövők megjelenése a kormányzásban szerintem jóval egészségesebb, mint a tábornokoké vagy a titkosszolgálati embereké. Mindenesetre a kormányzati pozíciók már nem a hagyományos pártpolitikusok monopóliumai.
9 Az átalakuló közszolgálati jogviszonyról lásd például Vadász János: Az egységes közszolgálat létrehozása és a társadalmi esélyteremtés. Társadalomkutatás, 2005/2-3., György István: Korszerű közszolgálati rendszer kialakítása az EU-csatlakozás után. Európai Uniós Tanulmányok, IV. kötet, Budapest, 2004. 271-305. o.
10 A modern médiakormányzás bevezetése Orbán Viktor érdeme volt 1998-ban, függetlenül túlhajtásaitól. A baloldali válasz erre 2004-re megszületett. Lásd Dessewffy Tibor-Deák Kinga: Létezik-e gyurcsányizmus? Magyarország Politikai Évkönyve 2004-ről. Budapest, 2005, 279-283. o., avagy Körösényi András: Gyurcsány vezér. Magyarország Politikai Évkönyve 2005-ről, Budapest, 2006, 141-150. o.
11 Lásd a „tisztességes kormányzással" szembeni követelményeket. M. E. Warren (ed.): Trust and Government. New York, 1999.
12 Lásd András Sajó: Corruption, Clientism and the Future of the Constitutional State in Eastern Europe. East European Constitutional Review, 1998/7.
13 Lásd Hammer Ferenc: Miért utálják a politikát Magyarországon? Demos Hungary, Budapest, 2005.
14 A politikai erkölcsről lásd Kis János: A politika mint erkölcsi probléma. Élet és Irodalom, Budapest, 2004.
15 Lásd például Ágh Attila: A Medgyessy-kormány Európa-politikája. Magyarország Politikai Évkönyve 2003-ról. Budapest, 2004, 83-87. o.
16 Lásd J. Hills: Az állam és a magánszektor viszonya a jóléti országokban. Budapest, 2004. A magyar civilszervezetek legitimációs problémáiról lásd Sólyom László: Pártok és érdekszervezetek az alkotmányban. Budapest, 2004, 189-208. o.
17 Lásd M. M. Howard: The Weakness of Postkommunist Civil Society. Journal of Democracy, 2002, 157-169. o.
18 A többszörös tranzitról talán először Claus Offe írt: Das Dilemma der Gleichzeitigkeit, Demokratisierung und Markt. Osteuropa Merkur, 1991/4, újabban a Demos Alapítvány Magyarország stratégiai auditja (Budapest, 2005) című kötete hangsúlyozza ezt az elemet.
19 Lásd Kilényi Géza-Kulcsár Kálmán-Sárközy Tamás: Javaslat az államszervezetnek a gazdasági reformmal összefüggésben való átalakítására, különös tekintettel a kormányzati irányításra. Budapest, 1987.
20 Lásd átfogó értékelését: Kormányzati intézményrendszer és a politikai stratégia. Az Orbán-kormány négy éve: egy dél-európai típusú perszonális és populáris marketing kormány kiépítésének kísérlete. Magyarország Politikai Évkönyve 2001-ről. Budapest, 2002.
21 Lásd kritikai elemzését: MSZP-SZDSZ kormányzás 2002-2006 - a kormányzati technológia oldaláról. Magyarország Politikai Évkönyve 2005-ről. Budapest, 2006, 126-141. o.
22 Úgy vélem, hogy a Fidesz stratégiája túlbecsülte a magyar társadalomban lévő törésvonalak mélységét, az MSZP baloldali hajlamai és népszerűségvágya pedig a Medgyessy-kormányt a megalapozott fokozatos építkezés helyett az erőn felüli jóléti intézkedésekbe sodorta. Alapvetően e két hiba közös eredője szerintem a jelenlegi helyzet.
23 A Hankiss Elemér által szorgalmazott nagykoalíció szerintem a magyar választási eredmény birtokában irreális elképzelés volt - Németországban alapvetően más volt a helyzet. Politikailag egyelőre aligha van alapjuk valamifajta társadalmi szerződésre, nemzeti kerekasztalra vonatkozó elképzeléseknek, amelyek természetesen most nyilván inkább az ellenzék oldaláról jelentkeznek (például Matolcsy György javaslata), mégpedig inkább jobboldali színezetű (vagy annak vélt) vezetésű szervezetek döntőbírói pozícióba juttatása mellett. Más kérdés, hogy a politikai kompromiszszum minimális szintje nélkül valóban csak hiányos államreform születhet.
24 A parlamentben most folyik a törvény fellazítása, holott az Állami Számvevőszék szerint a közalapítványok voltak a közpénzek elfolyatásának alapvető csatornái. A felesleges szétaprózott közalapítványi hálózat fenntartásáért - politikai hovatartozásra tekintet nélkül - a magyar értelmiség igen jelentős csoportjai lobbiznak, természetesen a szellemi önállóság, az alkotó autonómia szent jelszavaival (és nem azért, hogy fenntartsák eddigi hűbéri uradalmukat és holdudvaruk anyagi javakhoz juttatását - elnézést attól a kisebbségtől, akik a közalapítványban ingyen is hajlandóak voltak tevékenykedni).
25 Lásd Müller György: A kormányzati struktúra változásai 1987-1991. Magyar Közigazgatás, 1991/12.
26 Lásd például Szente Zoltán: A közigazgatás és a politika metszéspontjában: a miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon 1990-1998. Századvég, 1999/3, Fritz Tamás: Kormányváltások vagy rendszerváltások? Az eddigi kormányváltások személyi és szervezeti követelményei Magyarországon 1990-2003. Magyarország Politikai Évkönyve 2003-ról, Budapest, 2004.
27 Lásd például Balázs István: A központi közigazgatás különös hatáskörű szerveinek szabályozási koncepciója. Magyar Közigazgatás, 2004/9.
28 Mit is mond Polányi Károly: miért veszi el a törzsfőnök a marhákat a törzs tagjaitól, amikor ennyi marhát családjával megenni nem tud, és piac hiányában el sem tudja adni, el sem tudja cserélni a marhákat? Azért veszi el, hogy ő adja viszsza az állatokat a törzs tagjainak.
29 Nemeskürty Istvánt sem lehetett interpellálni a millenniumi év programjával és kiadásaival kapcsolatban, nem is beszélve azokról a kormányzati főtanácsadókról, akik saját vezetésük alatt kormányzati közalapítványok létrehozásával közintézmények sorát (kutatóintézetek, lap- és könyvkiadó stb.) alapították az alapítványi forma folytán „bebetonozottan".
30 Lásd a hatékony kormányzati szervezet kialakítására vonatkozó javaslatomat: Államszervezetünk potenciazavarai. HVG ORAC, Budapest, 2006.
31 Lényegében ugyanez az óvatosan bizakodó hozzáállás olvasható ki Kornai János Egyensúly, növekedés, reform című kétrészes cikkéből (Népszabadság, 2006. június 28-29.) is a közgazdasági reformintézkedések kapcsán.
© Mozgó Világ 2006 | Tervezte a pejk