←Vissza

A Mozgó Világ internetes változata

Dunay Pál

Az átmenet magyar külpolitikája

Minden történelmi időszak átmeneti abban az értelemben, hogy két másik korszakot köt össze. Az 1989-90 és 2004 közötti magyar külpolitika azonban nem csupán ebben a kézenfekvő értelemben jelent átmenetet, hanem két másik tekintetben is. 1) A nemzetközi rendszer az időszak nagy részében maga is szembenézett az önmeghatározás nehézségével, hiszen 1989-től 2001 szeptemberéig a „hidegháborút követő" korszakról beszéltünk, ami tartalmának pozitív kifejtése helyett nyilvánvalóan negatív meghatározási kísérlet: azt árulja el, hogy mi nem jellemezte ezt az érát. 2) Magyarország több évtized betagozódást követően - ezt a betagozódást nem a lakosság választotta, sőt mint ennek 1956-ban egyértelmű jelét adta, jelentős része kimondottan ellenezte - kikerült a Szovjetunió holdudvarából és az általa, valamint követői által létrehozott integrációkból, és másfél évtized alatt betagozódott az európai demokráciák közé. Ha tartósan fennmaradnak a 21. század kezdetére kialakult nemzetközi erőviszonyok, továbbá azok a szervezetek, amelyekhez Magyarország csatlakozott/csatlakozik, a jövendő század történészei az elmúlt másfél évtizedet átmenetként fogják azonosítani.
Ha abból indulunk ki, Magyarországnak ebben az időszakban az volt az egyik legfontosabb - szerintem a legfontosabb - külpolitikai célja, hogy a nemzetközi rendszerbe olyan helyen tagozódjon be, ahol sorsa olyan hosszú demokratikus hagyományokra visszatekintő, nagyobb, fejlettebb, gazdagabb, erősebb országokhoz kötődik, ahová perspektivikusan szomszédainak többsége is tartozik, akkor a korszakot egyetlen sikersorozatként határozhatjuk meg. S ehhez képest nyilvánvalóan elhanyagolható annak a jelentősége, hogy milyen csetlésekről-botlásokról lehetne számot adni. Eljöhetne hát a megbékélés, a „nemzeti kiegyezés", az egymásra borulás ideje. De nem jön. A külpolitika gyakorlata ugyanis egy integrációs szervezetekhez ezer szállal kötődő ország esetében olyan szorosan kapcsolódik a politikai élet minden más területéhez, ami nem teszi lehetővé, hogy kiszakítsuk belőle. Sőt - és ez az írás szempontjából jóval fontosabb - más államok külpolitikája és az általuk létrehozott nemzetközi szervezetek tevékenysége is gyakran irányul arra, hogy az országok belső folyamatait befolyásolja. Ebben az értelemben a külpolitika érvényességi köre kibővült, hiszen más államok külkapcsolatainak befolyásolása mellett arra is törekszik, hogy olyan belpolitikájú rezsimek alakuljanak ki, konszolidálódjanak, amelyek sem belső viszonyaikban, sem nemzetközileg nem fenyegetnek instabilitással. Innen már egyenes út vezet a nemzetközi kapcsolatok iskolái között ma uralkodónak tekinthető „demokratikus béke" koncepciójához. A demokratikus országok stabilak, és nem vívnak háborút más demokráciákkal. A cél tehát a demokrácia biztosításával hozzájárulni a stabilitáshoz és - közvetve - a prosperitáshoz.

Semmi sem olyan bizonytalan, mint a múlt

Politikai elemzések általában a jövőre vonatkozóan szoktak hatalmasakat tévedni. Témánk szempontjából azonban meg kell vizsgálni a kiindulópontot is. Megállapíthatjuk, hogy teljes az egyet nem értés azt illetően, honnan is indult a demokratikus átmenet felé a magyar külpolitika. Jeszenszky Géza például - nem meglepő módon - a következőből indul ki: „1988-ig egyáltalán nem volt önálló magyar külpolitika. A belpolitikában voltak óvatos reformok. Ezeket a magyar kommunista vezetés a külpolitikai lojalitással igyekezett megvásárolni. Magyarország a mindenkori moszkvai politikának megbízható támasza volt."1 Ezzel a nézettel meglehetősen élesen szemben áll az a vélemény, amely szerint: „A jelenlegi külpolitikai gondolkodás több évtizedes folyamatosságot mutat. Két fontos gyökere van: az egyik az 1970-es - 1980-as évekre nyúlik vissza, a másik a rendszerváltozás utáni első parlament és kormány időszaka. Az első szakaszt annak utolsó egy-két évétől eltekintve nagyon óvatos, gyakran ellentmondásos és a nyilvánosság számára kevéssé ismert, Magyarország mozgásterének bővítésére irányuló törekvés jellemezte, a másodikban a szuverenitását visszanyert ország demokratikus körülmények között kialakított, nyíltan vállalt nyugati orientációja bontakozott ki."2 Jelen írásnak aligha lehet feladata az, hogy igazságot tegyen a két egymástól távol eső álláspont között, s talán úgy tűnhet, ez nem is olyan fontos. Meglehet, mitológiához érkeztük. Államközi szinten mindez végeredményben érdektelen az ország partnereinek. Nem így azonban akkor, ha megváltoztatjuk az elemzés szintjét, és figyelmünket a külpolitika hazai gyökerei felé fordítjuk. Ha ugyanis Magyarországnak 1988-ig nem volt külpolitikája, nemzetközi kapcsolataiban Moszkva kiszolgálója volt, akkor azok, akik ezt a politikát valóra váltották, hasznavehetetlenek voltak a rendszervált(oz/tat)ást követően - hogy erősebb kifejezést ne válasszunk. Az új (kül)politikai elitet jellemző, a nem csupán a korábbi politika kidolgozói, hanem annak megvalósítói iránti bizalmatlanság ott húzódik a magyar külpolitika számos balfogása mögött, különösen a kilencvenes évek első felében. Ugyanakkor úgyszintén nem volna helyes heroizálni azoknak a tevékenységét, akik a Jászai Mari téren próbálták „bővíteni Magyarország mozgásterét" az 1970-es és 1980-as években, miközben némelyikük egyes esetekben hazaáruló módon működött együtt az idegen hatalommal. Egyetlen előnye kétségtelenül volt a „régi" külpolitikai elitnek az újjal szemben. Ismerte a külpolitika technikáit, és ismerte - talán túlságosan is jól - az ország cselekvési korlátait.3 Ez tartósította a „régi" elit fölényét a külpolitika formálásában a rendszervált(oz/tat)ás után az alapvetően megváltozott körülmények között.4
Következésképpen csak summázom azokat a következtetéseket, amelyekre az elmúlt másfél évtized magyar külpolitikáját figyelemmel kísérve jutottam. Terjedelmi okokból gyakran arra kényszerülök, hogy ne mutassam be a következtetések hátterét, és a külpolitikát éppoly szűken értelmezzem, miként azt a kormányok többsége tette az elmúlt tizenöt esztendőben. Írásom továbbá csak érintőlegesen terjed ki a külgazdasági kapcsolatokra és a külpolitikát valóra váltó diplomáciai tevékenységre.
 

Az elveszett szuverenitás visszaszerzése

Magyarország 1944-től 1989-ig nem rendelkezett teljes szuverenitással. Sőt érveket lehet felsorakoztatni amellett is, hogy a szuverenitás egészen 1991 nyaráig nem állt helyre, mindaddig, amíg az utolsó szovjet katona el nem hagyta Magyarországot, és a Varsói Szerződést nem számolták fel, meg nem szüntették jogilag is. Annak ellenére, hogy a külső/nemzetközi szuverenitás visszaszerzése már az 1990. tavaszi demokratikus választásokat megelőzően kezdetét vette, akkor, amikor a szovjet csapatok kivonásáról megszületett a megállapodás, a munka nagyja mégis az Antall-kormányra maradt. Lehetnek olyanok, akik azon a véleményen vannak, hogy ez a tevékenység a múltba mutat, s ilyen értelemben - Berend T. Iván kifejezését kölcsönvéve5 - tökéletesen alkalmas arra, hogy „harmadrendű történészek" foglalkozzanak vele. Helyesebb azonban úgy gondolkodni, hogy a szuverenitás helyreállítása nélkülözhetetlen része volt annak, hogy az ország maga dönthessen arról, mit kezd a függetlenséggel, „megtartja magának", vagy immáron önként összefog más államokkal annak érdekében, hogy javítsa nemzetközi helyzetét, kifejezze érdekeit, felerősítse hangját. Az MDF-kormány a hályogkovács biztonságával látott hozzá a probléma megoldásához. A folyamatban ösztönszerűen helyesen mérte föl a kockázatok korlátozottságát, mind a szovjet csapatok kivonását, mind a Varsói Szerződés megszüntetését illetően. Felismerte, hogy a Szovjetunió - miután már beleegyezett a csapatkivonásba - nem fogja leállítani a folyamatot csupán azért, mert a technikai részletekben nem sikerül megállapodni. Helyesen látta a magyar vezetés, hogy a Szovjetunióban a belső lebomlási folyamat kellős közepén nem lesz meg a kellő elszántság arra, hogy hitelt érdemlően megzsarolja kisebb partnereit, beleértve Magyarországot. Egyebek mellett azért sem, mert az aláásta volna Mihail Gorbacsovnak a Nyugat szimpátiájára alapozó politikai kurzusát. Ez a megalapozott meggyőződés segített érvényre juttatni azt a magyar törekvést, hogy a szovjet csapatok kivonása ne járjon pénzfizetéssel. A Varsói Szerződés megszüntetése esetében pedig többen is a radikális magyar állásponthoz csatlakoztak. Jó kiindulópont volt az a javaslat, hogy végezzék el a szervezet „teljes körű felülvizsgálatát". Egyrészt módot adott rá, hogy a kisebb, időközben rendszerváltáson átesett országok összehangolhassák álláspontjukat, és bizonyos események hatására6 együtt radikalizálódhassanak. A szovjet álláspont folyamatos erózió alatt volt, egyebek mellett azért is, mert felismerték, hogy egy olyan szövetség, amelyben a kisebb államok erőteljesen artikulálják véleményüket, ugyanakkor semmilyen támogatást sem nyújtanak a közös katonai tevékenységhez, inkább korlátozza, mintsem bővíti a mozgásteret. Miközben a szovjet csapatkivonás a teljes és már a Németh-kormány hivatali idején létrejött egység nyomán viszonylag autonóm módon zajlott, a politikai vezetés a Varsói Szerződés feloszlatása esetében szorosan ellenőrzése alatt tartotta a folyamatot, amire egyes bürokraták „kompromisszumkészsége" és az átfogó politikai folyamatokkal kapcsolatos értetlensége miatt szükség is volt. Ha volt az Antall-kormánynak külpolitikai sikere, az a szuverenitás visszaszerzésében érhető tetten legkönnyebben.
Mindeközben az Antall-kormány - és itt érdemes lezárni ezt a témát - javarészt előítéleteinek rabja maradt a szovjet/orosz kapcsolatban. Moszkvában mindvégig az előző évtizedek megszálló, imperialista hatalmát látta.7 Hol a miniszterelnök hasonlította a Szovjetuniót a középkori Bizánchoz, hol a külügyminiszter fejtette ki, hogy nem kíván olyan városba látogatni, ahol esetleg a Lenin-mauzóleumnál kellene koszorút elhelyeznie.8 Nem értették és nem is akarták érteni a Szovjetunió és Oroszország változásait, nem is ismerték azokat. Illúziókat tápláltak azt illetően, hogy Magyarország mekkora mozgástérre tett szert szuverenitásának visszaszerzésével. Nem értették, hogy az erőviszonyok tekintetében még egy gyorsan hanyatló Szovjetunió sem kerülhet egy kategóriába a felemelkedőben lévő Magyarországgal. Így aztán a szuverenitás visszaszerzésének kivételével a magyar-szovjet kapcsolatokat a félreértések vígjátékának lehet csak tekinteni, amiért Antall védekezésre kényszerült: „A legalaptalanabb, a legostobább vád... ha valaki azt állítja, hogy a kormány »elrontotta« a szovjet-magyar kapcsolatokat... Ha ostobaság, akkor mentség annyiban, amennyiben a butaság lehet mentség. Amennyiben pedig nem ostobaság, akkor egyszerűen aljas rágalom, és végső soron... azt mondhatnám, hazaárulás!"9 Ebbe a sorba illeszkedett bele az is, amikor Borisz Jelcin 1992. novemberi budapesti látogatásakor a magyar vezetés úgy vélte, megtalálta azt a területet, ahol Oroszországgal közösek a stratégiai érdekei. Nevezetesen a nemzeti kisebbségek védelmének fontosságában. Magával az érdekek egyezésének tényével nem is volt semmi baj. Nevezetesen azért, mert a két ország valóban azonos helyzetben van a szomszédos országokban élő orosz, illetve magyar nemzeti kisebbség nagy létszámára való tekintettel. Ugyanakkor döntő helyzetkülönbség áll fenn: Oroszország egy némiképpen imperialista hajlamú regionális hatalom valamennyi eszközével rendelkezik a Szovjetunió többi köztársaságával szemben - ellentétben Magyarországgal. Utóbbi azt a benyomást keltette, hogy hajlandó ilyen kétes célokat támogatni. Jele volt ez annak, hogy ideológiai megfontolások miként települhetnek rá a külpolitikai gyakorlatra. A Külügyminisztériumon keresztülsöprő „tavaszi nagytakarításnak" köszönhetően addigra már senki sem volt, aki lefoghatta volna a tévelygők kezét. Azok a szakemberek, akik még ott maradtak, érthető okból jobbnak látták „beállni a sorba" s szolgálni az egyre erőteljesebb és intoleránsabb nacionalista felhangokkal terhes külpolitikát.
 

A hármas prioritás hívószava

 
A majd másfél évtizedes időszakot összefűzi a deklarált célok változatlansága. Az Antall-kormány által kiadott „fehér könyv" óta ezek a nyugati integráció, a jószomszédi kapcsolatok és a határon túli magyar kisebbség támogatása.10 A célok azonosságát leszámítva azonban aligha lehet azt állítani, hogy meghatározó módon folyamatosság uralkodott volna a magyar külpolitikában. Sőt bizonyos mértékig - különösen az Antall- és a Horn-kormány viszonylatában - alternatívát képező külpolitikai kurzusok váltották egymást. Alternatív jellegük a három prioritás vagy helyesebben három fő cselekvési irány egymáshoz fűződő - és a kormányprogramokban konzisztens módon tetten nem érhető - viszonyából állapítható meg. A nyugati integráció fontosságát egyik kormány sem kérdőjelezte meg, és mindegyik sokat tett valóra váltása érdekében. Abban a tekintetben azonban már nem lehet a négy kormány között folyamatosságot tételezni, hogy miként vélekedtek a három fő cselekvési irány egymáshoz fűződő viszonyáról. Ez a differentia specifica lehet a legmegbízhatóbb alapja az elemzésnek.
Az Antall- és bizonyos mértékig a Boross-kabinet a nyugati integráció elsőbbségét deklaratív politikájának középpontjába állította. Ennél sokkal többre abban az időben nem is igen volt szükség, hiszen az ország nyugati orientációjának hitelessé tétele két tényezőtől függött: a deklaratív politika konzisztenciájától és a belső átalakítás hitelességétől, mind a piacgazdaság megteremtését, mind pedig a demokrácia intézményrendszerének kiépítését ideértve. A belső átalakítás tekintetében - különösen ami a demokratikus intézmények létrehozását illeti - az Antall-kormány elismerésre méltó teljesítményt nyújtott. Ez különösen annak fényében nem volt meglepő, hogy a kormány nem egy tagjának, különösképpen pedig a miniszterelnöknek beható ismeretei voltak a 19. századi magyar liberális gondolkodásról. Sajnos jóval kevésbé a modern piacgazdaságról vagy a korszerű kormányzati kommunikációról. A külpolitikai deklarációk konzisztensnek mutatkoztak, s hitelüket fokozta, hogy nem egy posztkommunista kormány képviselőinek szájából hangzottak el. Azt azonban már nem észlelte az első konzervatív kabinet, hogy a nyugati integráció összefügg a másik két fő külpolitikai cselekvési iránnyal. Nevezetesen a Nyugat rendkívüli módon aggódott a térség stabilitása miatt, ráadásul aggodalmai szorosan kapcsolódtak az etnikai konfliktusok esetleges radikalizálódásának veszélyéhez. Magyarország mint olyan állam, amelyhez Európa második legnagyobb lélekszámú nemzeti kisebbsége tartozott a határon túl, ebben az értelemben a térség kulcsszereplője volt. Különösen azután, hogy Jugoszláviában kitört a háború, megfogalmazódtak olyan félelmek, hogy az etnikai konfliktusok másutt is fegyveres összetűzésekhez vezethetnek. Annak ellenére, hogy - és ezt mindenki tudta Magyarországon - semmilyen realitása nem volt annak, hogy Budapest erre irányuló szándék híján és elhanyagolható képességeivel bármilyen katonai kalandba bocsátkozzék, azok a deklarációk, amelyek hangoztatták, hogy Magyarország nem tarthat fenn jó kapcsolatokat azokkal a szomszédaival, amelyek nem bánnak jól a kisebbségi magyarsággal, okkal aggasztották a Nyugatot.11 A szomszédsági kapcsolatok, különösen abban a két viszonylatban, ahol a legnagyobb létszámú magyar közösség él, a kisebbségi politika foglyaivá váltak. Egyben - és ez bizonyította, mennyire hiányzott a pragmatizmus és taktikai kifinomultság az Antall-kormány külpolitikájából - a magyar nacionalisták intoleráns, sovinizmusba hajló nyomása jelentős lökést adott a román és a szlovák nacionalisták nemzeti kohéziót erősítő politikájához. Ez különösen Szlovákiának jött jól és volt nélkülözhetetlen, hiszen olyan országban kellett társadalmi kohéziót teremteni, amelyik történelme során jóformán soha nem rendelkezett szuverén államisággal. Így ásta alá saját hitelességét az Antall-kormány Nyugaton, és szigetelődött el néhány fontos partnerétől.
Fölmerül a kérdés, mi volt az oka mindennek. Volt-e valamiféle felsőbbségérzete vagy küldetéstudata az Antall-kormány külpolitikája formálóinak? Rengeteg jele van annak, hogy volt, és nem csupán a külpolitikai tapasztalatlanság játszott szerepet abban, hogy Magyarországot kockázati tényezőnek tekinthették a térségben. Benne volt ebben a kiválasztottság érzete, az a tudat, hogy Magyarország fejlettebb és demokratikusabb, mint a környező országok, és küldetése van a térségben. Ennek volt jele az a próbálkozás, hogy a kisebbségi kérdést Magyarország összekapcsolja némely szomszédos állam területi integritása elismerésének feltételével. Pontosabban a békés jellegű határváltoztatás lebegtetésével. A felsőbbségérzet kifejeződött abban is, hogy nem került sor magas szintű kétoldalú találkozóra olyan országokkal, amelyek nem feleltek meg a magyar elvárásoknak. A miniszterelnök például el sem jutott Bukarestbe, és a külügyminiszter is csak negyven hónap elteltével talált rá alkalmat. Annak az államnak a fővárosába, amely az ország második legnagyobb szomszédja, és jó kétszer akkora, mint Magyarország. Mindezt a sugallt felsőbbségérzetet vagy egyáltalán nem, vagy legjobb esetben is csak részben igazolta vissza a külvilág. Ez legjobban az integrációs folyamatban érhető tetten, amelynek keretében valamelyest eltérő sebességgel ugyan, de több szomszédunkkal is együtt menetelünk a szervezetek felé. Budapest nemcsak Berlinnel, Londonnal, Rómával és Washingtonnal lesz együtt a NATO tagja, hanem Bukaresttel és Pozsonnyal is. Éppígy nem csupán Hágával, Helsinkivel, Madriddal, Párizzsal és Stockholmmal integrálódik majd az EU-ba, hanem Pozsonnyal és Ljubljanával, majd hamarosan Bukaresttel és Zágrábbal is.
Amikor eltérő orientációjú kormányok váltják egymást, gyakori, hogy kurzusuknak meghatározó elemévé válik elődjük politikájának tagadása. A Horn-kormány hivatalba lépésekor külpolitikai téren ez nem volt teljesen oktalan, hiszen fennállt a veszélye, hogy hiába az Antall-kormány nyugati elkötelezettsége, Magyarország akadályba ütközik annak a céljának - a nyugati integrációnak - az elérése tekintetében, ami a társadalom számára a legtöbb előnyt ígérte. Mindez nem azt jelentette, hogy a szocialista-liberális kormány a nyugati orientáció tekintetében változtat a külpolitikában. Hanem azt, amit a Szocialista Párt már a választási kampányban megígért: áttörést a szomszédsági politikában. Ennek alapja az volt, hogy azokkal az országokkal, ahol a kétoldalú kapcsolat a feje tetején állt, és teljesen dominálta a kisebbségi kérdés, azt a viszonyt visszaállítja a talpára. A kisebbségekkel kapcsolatos bánásmód a továbbiakban csak az egyik - mégoly fontos - eleme lesz a szomszédsági politikának.
Az ígéretet fokozott aktivitás követte. Kitűnt azonban, hogy az áttörést könnyebb ígérni, mint teljesíteni. Az ezt bizonyító úgynevezett alapszerződést nem volt könnyű tető alá hozni Szlovákiával és Romániával. Különösen nem, hogy a leendő magyar vezetés mind a választások előtt, mind pedig azt követően gyors áttörést ígért ezen a területen. Ez ugyanis gyengítette a magyar alkupozíciót, hiszen a gyors eredménynek meg kellett fizetni az árát. Ráadásul közben nem csupán az ígéret kötötte a magyar kormányt, hanem egyre nőtt a nyugati nyomás is az együttműködés fokozására vagy legalább deklarálására. Ennek volt jele a Balladur francia miniszterelnök nevével fémjelezhető „stabilitási paktum". Ez azt kívánta, hogy szomszédos országok kössenek megállapodást kapcsolataik rendezéséről, beleértve a területi igényekről való lemondást, pontosabban a határok garantálását és a kisebbségek jogainak tiszteletben tartását. Mivel Balladur ötletét „felkapta" az EU, világos volt, hogy aki integrálódni akar, jobb, ha eleget tesz az elvárásnak, ami amúgy részben az Európai Tanács 1993 júniusában Koppenhágában elfogadott csatlakozási feltételei között is szerepelt, s amit teljességében a NATO 1995. szeptemberi bővítési tanulmánya is tartalmazott. Végül így született meg a magyar-szlovák alapszerződés 1995 márciusában. Ezt 1996 szeptemberében a hasonló magyar-román dokumentum követte.
Fel lehet tenni a kérdést, mit ért el Magyarország a két legnagyobb lélekszámú magyar nemzeti kisebbségnek otthont adó országokkal kötött kétoldalú szerződéssel. Jobb lett-e a viszony általában, s javult-e a kisebbség helyzete? Mindkét kérdésre ambivalens pozitív választ lehet adni. Nevezetesen a felelet azért bizonytalan, mert természetesen nem egy néhány oldal terjedelmű papír aláírása változtat meg államközi kapcsolatokat. Ugyanakkor lezárhat folyamatokat, s utat nyithat újabbaknak. Távolról sem csupán a kisebbségi kérdésben. Az alapszerződés például Románia esetében lehetőséget adott rá, hogy Magyarország a korábbinál kevesebb nehézséggel nézzen szembe mint külföldi beruházó, s ennek voltak és vannak haszonélvezői a magyar gazdaságban. Ebben az esetben azonban az volt a legfontosabb, hogy a két függő viszonyban Magyarország a külvilág előtt demonstrálta: készen áll rá, hogy a stabilitás tényezője legyen a térségben. A továbbiakban már nem kapcsolódhatott az ország nevéhez sanda szándékok feltételezése, stabilitást aláásó vélekedés. Így tehát Magyarország formailag eleget tett a nyugati elvárásoknak, s jobbára kihúzta azt a méregfogat, ami némelyik szomszédos ország politikusainak - nemegyszer magyar politikusok által „viszonzott" - nyugati áskálódásából fakadt. Semlegesítette a szomszédokat. Az, hogy a két alapszerződést Magyarország feltétlen barátainak aligha nevezhető vezetőkkel sikerült elérni, semmit sem von le megkötésük érdeméből. Ami pedig immáron a szomszédos országokban élő magyar nemzeti kisebbség sokaknak oly fontos ügyét illeti, lehetséges, hogy kevesebbet javult helyzetük, mint azt némelyek várták. Hiszen a javulás elsősorban azoknak az országoknak a belső politikai folyamatai alakulásától függ, amelyek otthonát adják a kisebbségi magyarságnak. Azt azonban senki sem állíthatja, hogy az alapszerződések megkötése rontott volna a helyzetükön. Így vált az alapszerződések ügye és ami ennél fontosabb, a magyar-román, magyar-szlovák kapcsolatok bennük kifejeződő rendezése vitathatatlanul „pozitív összegű" játékká.
Lehet, hogy a két alapszerződés nem segített némely konkrét ügy azonnali rendezésében, annak azonban, hogy létrejöttek, a megkötésüket követően hatalomra került magyar kormányok - politikai orientációjuktól függetlenül - csak örülhettek. Tehermentesítette ugyanis őket attól, hogy nehéz tárgyalásokon „izzadjanak ki" hasonló megállapodást a szomszédokkal. Az alapszerződések módot adtak arra, hogy a külpolitikai cselekvési irányok integrálódjanak, közöttük megszűnjenek a csökevényes egymásra hatásukból adódó feszültségek.
Amikor az Orbán-kormány 1998-ban hivatalba lépett, Magyarország külpolitikai helyzete rendkívül kedvező volt. Méghozzá három okból: 1) Az ország úton volt a NATO-tagság felé, már csak néhány tagállam ratifikációjára volt szükség a csatlakozáshoz, az EU-val pedig a szocialista-liberális kormány hivatali idejének utolsó hónapjaiban megkezdődtek a csatlakozási tárgyalások. 2) A megkötött alapszerződések nyomán konszolidálódtak a kapcsolatok két korábban gyakran gondot okozott szomszédos országgal. 3) Romániában Constantinescu elnök politikája és a Romániai Magyar Demokrata Szövetség részvétele a kormányban kedvező feltételeket teremtett a jószomszédi kapcsolatokhoz. Néhány hónappal a mérsékelt konzervatív kormány megalakulását követően Szlovákiában Magyarország szempontjából kedvező változás következett be. Minden adott volt tehát ahhoz, hogy az Orbán-kormány sikeres külpolitikát folytathasson. Ráadásul - s ez jól tükröződött a kormány programjában - esetében a konzervativizmus nem kapcsolódott össze érzelmi alapú zsigeri nacionalizmussal. Ennek okai közül kettőt érdemes megemlíteni: 1) A kormány számos tagját életkoruk miatt nem vezették emóciók, amikor a határon túli magyarság sorsát érintő kérdésekről kellett határozniuk. 2) Ami legalább ilyen fontos, az új kormányzat nemzetközi kérdésekkel foglalkozó tagjainak nagy része a politikát hivatásként élte meg, ahol az a hatalom megszerzésének és gyakorlásának instrumentuma, s ahol az elvek legfeljebb mint a konzisztens(nek tűnő) kommunikáció eszközei jelentek meg. A külpolitika ennek a kormánynak az esetében elődeinél jóval erőteljesebben a belpolitika kivetítődéseként jelent meg.
Az előbbiekből pragmatikus külpolitika következhetett volna, s ideig-óráig következett is. Az Orbán-kabinet tudta, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás előkészítése mind a tárgyalások lebonyolítása, mind pedig a tagság belső feltételeinek minél teljesebb megteremtése tekintetében rendkívüli igényeket támaszt majd vele szemben. Ez a tevékenység sikeresen zajlott, annak ellenére, hogy a központi közigazgatás színvonalának egyenetlensége némiképpen rányomta bélyegét. A csatlakozás közeledtével kitűnt, hogy vannak tárcák (pl. Földművelésügy és Vidékfejlesztés), amelyek esetében Magyarország a vezetői inkompetencia és egy évtized ideologikus cikcakkjai következtében eljátszotta a felzárkózás esélyét, ami több egymást követő kormány közös felelőssége. A szomszédsági kapcsolatok gyakorlatias megközelítését nagyban segítette a megváltozott környezet, s ez hozzájárult ahhoz, hogy a kormány működésének első két esztendeje nagyobb problémák nélkül telt el.
Az Orbán-kormány azonban nem csupán problémamentes ügyeket kezelt sikeresen. Az 1999 tavaszán kirobbant Jugoszlávia elleni háború, tekintettel arra, hogy a szomszédságban zajlott, s kezdetén Magyarország mindössze két hete volt a NATO tagja, kétséget kizáróan próbára tette az ország nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozó intézményeit. Annak ellenére, hogy Magyarország fokozatosan belesodródott a konfliktusba, s - másokhoz hasonlóan - szuverenitásának mind nagyobb részét kényszerült felajánlani a szövetségesek hadművelete érdekében, több „fronton" is alapvetően ügyesen kezelte a háborút. Mindenekelőtt abban a tekintetben, hogy lojális szövetségesnek bizonyult, nem bonyolította a döntéshozatalt, nem állt elő méreteivel és tapasztalataival arányban nem álló rendezési javaslattal. Ez hozzájárult ahhoz, hogy eloszlottak azok az aggodalmak, hogy a 19 tagú szövetség majd kevésbé tud hatékonyan dönteni, mint a 16 tagú szervezet tudott. Mivel nem játszotta túl szerepét a szövetségben, kapcsolatai Jugoszláviával is csak elkerülhetetlen mértékben romlottak meg.
Egy szomszéd országban zajló háború könnyen gerjeszthet belpolitikai feszültséget, méghozzá több színtéren is. Az Orbán-kormány sikeresen szorította vissza azokat a többnyire marginális ellenzéki aggodalmakat, amelyek azt sugallták, hogy Magyarországnak el kell kerülnie a szuverenitás további feladását. Ráadásul többnyire defenzívába szorította a Szocialista Párt baloldalán elhelyezkedő ellenzékieket, akik a szövetségesi szolidaritás erőteljes korlátozására hívtak fel a konfliktusban. Kommunikációja alapvetően sikeres volt a közvélemény felé is, s így elkerülte azt, hogy a lakosság jelentős része által egyébként nem támogatott háború rátelepedjen a közhangulatra. Az elkövetett hibák nem váltak meghatározóvá, bár tanulságosak. Így az, hogy koalíciós hadműveletek esetében nem ésszerű kijelenteni azt, milyen mértékű kötelezettségvállalást nem fog meghaladni az ország részvétele. Ugyancsak nem észszerű olyan kívánságokkal előállni, amiket a koalíció más résztvevői valamilyen nyilvánvaló okból nem fogadhatnak el.12
Amikor az Orbán-kormány hivatali ideje megkezdődött, a térség átalakulására vonatkozó majd egy évtizedes tapasztalatok fényében már kevésbé tűnt veszélyesnek az, hogy megbomlik a fő cselekvési irányok egyensúlya. Ráadásul a külvilág - elsősorban a Nyugat - stabilitással kapcsolatos aggodalmai Kelet-Közép-Európában minimálisra csökkentek. Olyan nyilatkozatok, amelyeket az 1990-es évek elején a térség biztonságát veszélyeztetőnek tekintettek volna, az évtized végére már csak diplomáciai malőrnek minősültek.
Nagy változást jelentett, amikor az Orbán-kormány úgy döntött, hogy - előzmények sora után - általános szabályozást alkot a határon túli magyarságot megillető kedvezményekről. A szabályozásra többségi vélemény szerint szükség volt. A gondot nem is ez a tény okozta, hanem az, ahogy az Orbán-kormány a jogszabályt előkészítette, és ahogy abban az ország területén kívüli alkalmazás igénye megjelent. Az előkészítés során meg sem próbálta egyeztetni a jogszabályt azokkal a partnereivel, amelyek területén élő magyar ajkú személyekre az majdan vonatkozik. A törvény elfogadását követően pedig automatikusnak tekintette, hogy a szomszédos országok szó nélkül „lenyelik a békát", és tudomásul veszik, hogy egy másik ország jogszabályát alkalmazzák a területükön.13 Nyilvánvaló volt, hogy itt a Fidesz némely felelőtlen és hanyag, felsőbbrendűségi érzetétől szabadulni képtelen politikusa zárójelbe tett mindennemű szakmai berzenkedést, és „keresztülnyomta" elképzelését. Még inkább aggodalmat keltő, hogy - belpolitikai megfontolásokból - erre a jogszabályra a magyar törvényhozás 92 százaléka áldását adta. A Szocialista Párt felismerte, hogy kevesebb mint egy évvel a választások előtt aligha mondhat nemet a jogszabályra anélkül, hogy annak ne lennének esetleg következményei az azok nyomán kialakuló politikai erőviszonyokra. Amikor pedig kiderült, hogy a jogszabály jelentősen elnehezíti Magyarország kapcsolatait több szomszédjával, úgy tett, mintha nem is lenne ludas ebben, mintha ott sem lett volna azon a 2001. júniusi napon a parlament üléstermében. Amikor pedig - a kárcsökkentés szándékával - Orbán különmegállapodást kötött Romániával a kedvezménytörvényben szabályozott némely kérdésről, egyértelmű volt, hogy a kormány elvesztette uralmát a folyamat fölött, kapkod és rögtönöz. Működésének utolsó évében a mérsékletet megfontolatlanság és esetenként szélsőségesség váltotta fel, a három fő cselekvési irány viszonya ismét megbomlott. Ez nem csupán egy sor szerencsétlen nyilatkozatban fejeződött ki. Ráadásul a kormány „élből" utasította el azokat a jelzéseket, amelyeket nyugati intézmények (a Velencei Bizottság, az Európai Unió Bizottsága, az Európa Tanács) adtak a státustörvénnyel kapcsolatban.
Ha össze kívánnánk hasonlítani a két konzervatív kormány külpolitikai tevékenységét, a legfontosabb különbség nem csak a nemzetközi környezet különbözőségében és abban ragadható meg, hogy a magyar átmenet eltérő szakaszában gyakoroltak hatalmat. Hanem mindenekelőtt abban, hogy miközben az Antall- (és Boross-) kormány külpolitikai hibáinak sora értetlenségből és tapasztalatlanságból fakadt, az Orbán-kabineté abból, hogy a belpolitikai megfontolások eluralták a külpolitikát. Orbán számára a politikai élet egyetlen színpadon játszódott, a belpolitika színpadán. Ennek voltak betudhatók a nemzetközileg nehezen értelmezhető olyan kijelentések, mint „az EU-n kívül is van élet", vagy az elhangzott szovjet viccek tömkelege, vagy éppen az, ahogy több ízben sem határolódott el, illetve határolódott el ésszerű időn belül az Országgyűlésben a Csurka István által tett kijelentésektől.14 Nem annyira nem értette, mint amennyire nem akarta érteni azt, hogy az ország megtermelt bruttó nemzeti terméke, átalakulásának sikere, katonai ereje, együttműködési készsége a nemzetközi színtéren meghatározza szerepét, és az objektív adottságokon csak időlegesen lehet felülemelkedni. Az Orbán-kormány esete bizonyítékát adja annak, hogy a külpolitika meglehetősen tradicionális felfogását vallotta magáénak, s a téves premisszából csak téves következtetés adódhatott.
A magyar történelem második szocialista-liberális kormánya a meglepetések hiányát ígérhette külpolitikájában. Részben ismét az előd tévelygéseinek helyrehozatala határozta meg a feladatot, részben pedig az integráció folyamatának EU-csatlakozásban testet öltő beteljesítése. A kijavítandó hibák azonban - ellentétben az első szocialista-liberális kormánnyal - nem egyértelműen a helytelenül választott hangsúllyal voltak kapcsolatosak. A kedvezménytörvény elfogadásától kezdődően a kisebbségi kérdés hangsúlyosságát túlzottnak mondhatnánk ugyan, de - ellentétben az Antall-kormány hivatali idejével - a torzulás nem volt beteges mértékű. A kijavítás szükséglete mindenekelőtt a kedvezménytörvény extraterritoriális alkalmazásával kapcsolatban volt akut. El kellett érni, hogy az anyagi kedvezmények igénybevétele valamilyen módon lehetségessé váljon a Romániában és Szlovákiában élő kisebbségi magyarság számára. Másfél évvel a Medgyessy-kormány megalakulását követően ez sikerrel járt, a kapcsolatos függő kérdéseket kétoldalú megállapodásokban rendezték. Ugyancsak a kijavítás igénye jelent meg Magyarország és az Egyesült Államok viszonyában, valamint a magyar-orosz kapcsolatban. Az előbbire kiválóan alkalmas volt az időközben fenntartások nélküli atlantistává fejlődött külügyminiszter, aki Washingtonban 2002 nyarán pontosan azokat a „kódszavakat" mondta fel leckeszerűen amerikai partnerének, amelyekre ott vártak. Az orosz-magyar viszony javítására orosz oldalon is megvolt a készség: Moszkvában csak Budapest jelzésére vártak.
A szocialista-liberális kormányra maradt az EU-csatlakozási tárgyalások lezárása. Így vált „teljessé a kör": a tárgyalások egy ugyanilyen összetételű kormány hivatali ideje alatt kezdődtek. Mivel az Orbán-kormány, amelyik a tárgyalási fejezetek többségét lezárta hivatali idején, ezen a téren igazán jól teljesített, ebben a folyamatosság volt hangsúlyozható. Fel lehet vetni természetesen, vajon követett-e el nagyobb hibát a szocialista-liberális kormány ebben az utolsó szakaszban. A legtöbb ezzel a kérdéssel foglalkozó szakember arra hivatkozna, hogy Lengyelország elérte, hogy egymilliárd eurót a 2005-re és 2006-ra rendelkezésre álló strukturális alapokból szabad rendelkezésű forrássá csoportosítsanak át. Ugyanezt érte el Csehország százmillió euró tekintetében. Magyarország erre nem is tett kísérletet. Ez annak fényében, hogy nem biztos, hogy a strukturális alapokból az ország elegendő forrást tud elnyerni, hiba. Ha viszont figyelembe vesszük, milyen felelőtlenül bánnak kormányok - orientációjukra szinte tekintet nélkül - a szabad rendelkezésű közpénzekkel, ez mégsem olyan nagy baj. 2005-ben, a következő törvényhozási választást közvetlenül megelőzően, majd azt követően 2006-ban ez az öszszeg legszerencsésebb esetben is csak „ígéretfinanszírozásra" lenne alkalmas.
Ennél a problémánál jóval súlyosabb, hogy - több kormány jól egymásba illeszkedő bűneként - Magyarország nem áll készen arra, hogy a siker reményében pályázzon uniós forrásokra, és arra sem, hogy alkalmas módon fogadja a pályázaton elnyert pénzeszközöket. Ez az agrárszektorban a legnyilvánvalóbb, de nem korlátozható csak arra. A felelősség árnya mindennek ellenére arra a kormányra fog vetülni, amelyik a csatlakozáskor hivatalban lesz. Ezen még az sem segít, ha teljes a társadalmi konszenzus azt illetően, hogy a Kisgazdapárt bizonyította alkalmatlanságát bárminemű kormányzati feladatra, lett légyen az az agrárszektor vagy a környezetvédelem.
A magyar külpolitika súlyos választás elé került 2002 végén - 2003 kezdetén. Bekövetkezett az, amit Magyarország - hasonlóan más kis és közepes integrálódni vágyó országokhoz - mindig is igyekezett elkerülni. Nevezetesen, hogy választania kelljen olyan államok között, amelyek külpolitikája számára vonatkozási pontként szolgálnak. Az Egyesült Államok elszánta magát rá, hogy katonai erő alkalmazásával rendezi Szaddám Huszein rezsimjével jó egy évtizede húzódó viszályát. Ezzel egyes európai államok - köztük a Magyarországnak oly fontos Németország - nem értettek egyet. Budapest nem kívánt választás elé került. Az úgynevezett nyolcak levelének aláírásával, de bizonyos mértékig már korábbi tevékenységével is elkötelezte magát az amerikai megoldás mellett.15 Bár ez a cikk a magyar külpolitikát az eredmény és a külsőleg megfigyelhető folyamat szempontjából elemzi, itt mégis megjegyzésre kívánkozik, hogy a Külügyminisztérium látnivalóan erőteljesebben kötelezte el magát az atlanti orientáció mellett, mint a miniszterelnök és apparátusa. Mindez ugyan semmilyen látványos válságot nem okozott a külpolitikában, de jelezte, hogy a kormány számára az efféle megosztottság nehezen feloldható dilemmát okoz. Márpedig minden ok megvan annak feltételezésére, hogy ilyen helyzetekkel a jövőben is számolni kell. A kormány taktikailag ugyan vélhetőleg helyesen döntött, de több hoszszú távon fontos szempontot, úgy tűnik, figyelmen kívül hagyott. Itt hármat érdemes megemlíteni: 1) A katonai erő szerepe a nemzetközi kapcsolatokban. 2) Az ENSZ, közelebbről a Biztonsági Tanács szerepe. 3) Az Európán kívüli régiók szerepe Magyarország külpolitikájában. Summázva meg lehet állapítani, hogy az ország olyan nemzetközi rendszerben érdekelt, amelyben a katonai erő szerepe nem meghatározó, egyebek mellett azért sem, mert ellenkező esetben Magyarország szerepe leértékelődik. Minden kis (esetleg közepes) méretű államnak fontos, hogy a nemzetközi intézmények ne veszítsenek fontosságukból, így Magyarországnak is csak intézményekben artikulált külpolitikával van esélye a méretén túlmutató érdekérvényesítésre. Végül, de nem utolsósorban nem egyértelmű, hogy bizonyos Európán kívül zajló konfliktusokban jól azonosítható-e Magyarország nemzeti érdeke.
A Külügyminisztérium már egy ideje azon fáradozik ugyan, hogy kidolgozza, miként fog az EU-csatlakozás hatni a külpolitikára, a bürokrácia által kiizzadt terjedelmes dokumentum azonban jobbára alkalmatlan rá, hogy fogódzóként szolgáljon. Hangsúlyozni kívánom, hogy nem azért, mintha a kidolgozók képessége vagy tisztes szándéka hiányzott volna. Jóval inkább a téves politikai premisszák, a körülmények megjósolhatatlanságának mértéke, valamint a külügyi apparátus és a politikai döntéshozatal viszonya miatt. Ha a külpolitikai gondolkodás abból indul ki, hogy Magyarországnak az EU-csatlakozást követően egyben a követő és szelektív külpolitikával is szakítania kell, óhatatlanul irányt téveszt. Továbbá ha van olyan ésszerű elemzési keret, ami bátran vállalható, annak óhatatlanul abból kellene kiindulnia, hogy az elmúlt másfél évtizedben csökkent a nemzetközi viszonyok megjósolhatósága. Így elsősorban továbbra is cselekvési irányokkal kapcsolatos előrelátásra van szükség, nem pedig részletekbe menő, gyorsan elavuló iránymutatásra. Végül tudomásul kell venni, hogy az elmúlt másfél évtizedben sokszor állt elő olyan helyzet, amikor a politikai vezetés inkább hallgatott saját intuícióira, mintsem kiterjedt elemzésből származó, megalapozott következtetésekre. Ez a jelenség ráadásul nem köthető meghatározott politikai kurzushoz, következésképpen vélhetőleg folytatódni is fog. Ez a nagyléptékű külpolitikai elemzés relevanciáját csökkenti a döntéshozatalban.
A Medgyessy-kormány hivatali idejének első felét természetesen ugyanazok a külpolitikai témák kötötték le, mint a korábbi kabinetekét, még ha tevékenységében megfigyelhető volt is a fő cselekvési irányok megosztottságának meghaladására való törekvés. Magyarország az EU-csatlakozással kiteljesíti a bekapcsolódást a nyugati intézményekbe, s immáron az válik elsődlegessé, miként politizál majd az egyes szervezetekben. A szomszédsági politikára is jelentős a hatása annak, hogy Magyarország több szomszédjával NATO-, illetve EU-tagállamként működik majd együtt. A szövetségesi kapcsolat tényének át kell alakítania a nemzeti érdek érvényesítésének módját ezekben a kétoldalú viszonylatokban.
 

Ok az aggodalomra: a zsákutcás magyar NATO-tagság példája

 
Magyarország hamarosan fél évtizede lesz a NATO tagja. Nem lehet tehát azt állítani, hogy továbbra is mézesheteit tölti a szervezetben. Tekintettel arra, hogy ez egyike annak a két szervezetnek, amelyben az ország teljesítménye rendkívül fontos abban a tekintetben, miként ítéli meg átalakulásának sikerét a Nyugat, érdemes röviden megvizsgálni, miként történhetett meg az, hogy ma sokan Magyarországot a kollektívan megfogalmazott elvárásokat nem teljesítő ország fogalmával azonosítják a NATO központjában és néhány tagállamban. Teszik ezt annak ellenére, hogy Magyarország - mint már volt róla szó - erőteljes együttműködési készségről tett tanúbizonyságot a koszovói konfliktusban, s ma már több mint ezer fő vesz részt nemzetközi műveletekben, jobbára olyan térségekben, amelyek fontosak a NATO-szövetségeseknek (Boszniában és Hercegovinában, Koszovóban, Irakban és Afganisztánban). Azt sem lehet tehát állítani, hogy e téren ne működne együtt. De akkor mégis miért azonosították a szövetségesek Magyarországot ezzel a kedvezőtlen képpel?
Abból kell kiindulni, hogy Magyarország hagyományos katonai értelemben nem érzi fenyegetettnek magát, s még a lakosság igen alacsony szintű fenyegetettségérzete is tovább csökkent a volt Jugoszlávia katonai konfliktusainak elmúltával. Márpedig ha nincs fenyegetésérzet és nincs fenyegetés sem, akkor meglehetősen nehéz társadalmi támogatást szerezni katonai erőfeszítésekhez. Ezt pontosan érzékelte a rendszervált(oz/tat)ás óta hivatalba lépett négy kormány. Mindaddig, amíg a NATO-tagság esélye nem került közel - nagyjából 1997 elején -, a kormányzati politika a Magyar Honvédség takaréklángon való működtetésére törekedett. A Horn-kormány hivatali idejének utolsó évében történt ebben némi változás, de mindenekelőtt csak azért, hogy az ország kedvezőbb benyomást keltsen leendő szövetségeseiben. Később azonban a kormányok előtt ismét más, fontosabb, sürgősebb és a választói magatartást vélhetőleg inkább befolyásoló tényezők felé fordult a figyelem. A Magyar Honvédség reformtervei egymást váltották, anélkül azonban, hogy akárcsak egyet is megvalósítottak volna. Ennek az volt az elsődleges oka, hogy a kormányok váltógazdálkodása nem volt tekintettel az ilyen reformok végrehajtásának időigényére. A reformok tehát elkezdődtek, majd töredékes megvalósítás mellett megszakadtak. Mindeközben a NATO felé a reformok folyamatban léte miatti nem teljesítést kommunikálta az ország. A NATO-vállalások teljesítése 1999 és 2002 között arányában folyamatosan csökkent.16 Itt nem bocsátkoznék bele annak taglalásába, milyen politikai konszenzusra lenne szükség ahhoz, hogy valóra váltható haderőreformmal lehessen elejét venni a cikcakkban haladásnak. Nyilvánvaló, hogy egy mélyen megosztott politikai elit esetében jóval kisebb erre az esély, mint akkor, ha kompromisszumkészség uralkodik. Elegendő itt arra utalni, hogy a belső erők nem voltak elegendőek ahhoz, hogy öt év alatt elkészüljön egy olyan alkotmánymódosítás, ami lehetővé tette volna azt, hogy legalább NATO-műveletek keretében a végrehajtó hatalom dönthessen katonák mozgatásáról. Korábbi jelzéseket követően a NATO főtitkárának beavatkozására volt szükség ahhoz, hogy áttörést érhessenek el ebben az amúgy viszonylag magától értetődő helyzetben. Nagyobb jelentőségű kérdésekről már szót sem érdemes ejteni.
Két tényező találkozik itt össze. Egyrészt az objektív értelemben gyenge magyar teljesítmény, ami részben annak tudható be, hogy a védelmi szektor a magyar közigazgatás „beteg embere", másrészt az, hogy a NATO 1999-ben bekövetkezett kibővítését a szervezet és tagállamai nagyon gyengén készítették elő. Elsősorban abban az értelemben, hogy elhanyagolták a jelöltek katonai interoperabilitásának fontosságát, beérték úgynevezett minimum interoperabilitással és egy sor ígérettel. Ebből azonban pozitív következtetés is adódik. Tekintettel arra, hogy az EU-csatlakozás előkészítése jóval eredményesebb volt és arra, hogy más tárcák teljesítménye meggyőzőbb, mint a honvédelemé, van remény rá, hogy az EU-ban Magyarország teljesítménye nem egyszerű másolata lesz a NATO-ban nyújtottnak.
A magyar vezetés úgy gondolta, hogy a teljesítmény elmaradása kompenzálható és a rá nehezedő nyomás csökkenthető. Ennek - megítélésem szerint - négy módját találta fel Magyarország, amelyek persze kísértetiesen emlékeztetnek a mások által felfedezett szövetségen belüli hitelt növelő magatartásra. Ezek: ígéretek, hírszerzési együttműködés, az ország földrajzi elhelyezkedéséből fakadó lehetőségek rendelkezésre bocsátása, logisztikai együttműködés. Az angol szavak első betűinek összerendezése - promises, intelligence, location, logistics (PILL) - az angol tabletta vagy pirula szót adja, ami aligha véletlen. A fenti helyzet eredménye az, hogy a kormány mindig lenyeli a keserű pirulát. Nem ismeri fel, hogy a védelmi ágazat minden várakozástól elmaradó teljesítménye fontos tényezője annak, hogy olyan esetekben is rákényszerül arra, hogy bizonyítsa együttműködési készségét, amikor ez távolról sem kézenfekvő. Ez a helyzet feszültséget kelt - a nyomással szembenéző - kormányon lévő politikai erők és az ellenzék között.
Ugyancsak megjegyzésre érdemes, hogy olyan helyzetben, amikor az objektív teljesítményt a külvilág kétségesnek tartja, felértékelődik a szubjektív tényező szerepe. Nevezetesen ebben az esetben létfontosságúvá válik, hogy miként kommunikálja Magyarország az elmaradó teljesítményt, az ígéretek nem teljesítését. Az Orbán-kormány nem ismerte fel, hogy a csatlakozás pillanatától kezdődően a NATO-kapcsolattartásban felértékelődik a védelmi szektor és ezen belül a Honvédelmi Minisztérium szerepe. Az a kommunikációs katasztrófa, amit a kisgazda vezetésű tárca nyújtott, még annak az elismertetését sem tette lehetővé, amit Magyarország megtett. Kisebb mértékben ezek a gondok a Medgyessy-kormány hivatali idején folytatódtak. Tudomásul kell venni, hogy a NATO-tag Magyarország védelmi minisztériuma nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozó tárca. Az ország még adós az e következtetésből adódó következmények leszűrésével.

Struktúrák és stílusok

 
Mindeddig arra tettem kísérletet, hogy az elmúlt másfél évtized magyar külpolitikai teljesítményét annak objektív megjelenésében mutassam be. Szükség van azonban arra is, hogy egy pillantást vessünk azokra a struktúrákra, amelyek meghatározzák a külpolitikát és arra a stílusra, ami jellemezte. A struktúrák tekintetében mindössze annyit érdemes megjegyezni, hogy Magyarországon - hasonlóan más országokhoz - több ízben is „mozgásba lendült" a külpolitikai döntéshozatal centruma. A konzervatív kormányok - alapvetően eltérő okokból - jobbára a kormányfő közelében helyezték el ezt a centrumot. Antall József esetében ennek az volt a következménye, hogy a kormányfő betegségének előrehaladtával a külpolitikai döntéshozatal lelassult, meggyengült az ország magas szintű külső képviselete. A Külügyminisztérium pedig nem csupán az előbbi okból nem láthatta el a külpolitika teljes körű központjának szerepét, hanem azért sem, mert a határon túli magyarság kérdésének kezelését, ami a konzervatív kormány de facto nemzetközi prioritásának volt mondható, különálló, befolyásos szervezetre bízták. Annak ellenére, hogy a helyzet gyökeresen megváltozott a Horn-kormány idején, amely a külpolitikai döntéshozatalt a befolyásos külügyminiszter közelében összpontosította, egy eleme fennmaradt a korábbi rezsimnek - a határon túli magyarság ügye kezelésének bizonyos fokú elkülönülése.
Az Orbán-kormány a döntéshozatal kancellári jellegű összpontosításának kísérletét testesítette meg külpolitikai téren is. Erre azonban a miniszterelnök annak ellenére nem volt alkalmas, hogy korábban négy esztendeig tanulhatta a külpolitikát mint az Országgyűlés integrációs bizottságának elnöke. A fiatal demokratáknak saját generációjukban ráadásul nem volt olyan politikusuk, aki külügyminiszterként elfogadható lett volna. Martonyi János nem csupán a hitelességhiányt kompenzálta, hanem az elmúlt másfél évtizedben egyben a tárca egyetlen olyan vezetője is volt, akinek volt affinitása a nemzetközi gazdasági kapcsolatokhoz. Ez megteremtette annak lehetőségét, hogy a Külügyminisztérium elszakadjon a külpolitika hagyományos szűken értelmezett megközelítésétől. A miniszternek azonban nem csupán a miniszterelnök hatalomközpontosítása és időnként elhamarkodott, kártékony külpolitikai nyilatkozatai17 jelenthettek kihívást, hanem a párt belső köréhez tartozó, mély nacionalista meggyőződésű politikai államtitkár is. Az, hogy a határon túli magyarok ügyét jóformán teljesen rá hagyták, súlyosabb következményekkel járt, mint ha a kecskére bízták volna a káposztát.
A Medgyessy-kormány időszakában az Orbán-kabinethez képest visszarendeződés következett be, lévén hogy a Külügyminisztérium - a belpolitikai erőviszonyokat is tükrözve - visszanyerte a döntéshozatal központjának szerepét. Ez egyben azzal is járt, hogy a külgazdasági terület iránti érdeklődés, legalábbis a minisztérium felső vezetésének szintjén ismét lehanyatlott. Tekintettel arra, hogy a miniszter egyben az MSZP elnöke, a két funkció között esetenként szerencsétlen „interferencia" keletkezett. A párt elnöke óhatatlanul kénytelen volt állást foglalni olyan nemzetközi vonatkozású pártpolitikai ügyekben, ami nehezen volt összhangba hozható a tárca vezetésével. A miniszternek ez a második hivatali időszaka csak még inkább kiemelte a Horn-kormányban végzett kiemelkedő külpolitikai munkáját.
A külpolitika művelésének stílusában hatalmas az előrelépés. Az Antall-kormány idején a külügyminiszteri elszólások elérték a „minden napra egy tojás" szintjét, számuk utóbb csökkent. Inkább azt lehet mondani, hogy a külpolitikában a tárcát vezető miniszteren kívül részt vevő személyek egy-egy elszólása jelentett kárt okozó, ám üdítő színfoltot. Csak reménykedni lehet, hogy a demokratikus rendszer mind hosszabb történetében felhalmozódnak a kulturált külpolitizálás tapasztalatai. Ez azonban feltételezi azt, hogy visszavonhatatlanul leszámoljanak a külpolitika populista belső célokra való felhasználhatóságának képzetével.
 

Amit még érdemes lenne megfontolni

 
A magyar külpolitika - ha csupán az eredményt szemléljük - igen jó teljesítményt nyújtott az elmúlt majd másfél évtizedben. Nem csupán a szuverenitás visszaszerzésében jeleskedett, hanem részt vett az új pályára állításban is. Az országot felvették, illetve a közeljövőben felveszik mindazokba a korábban nyugati szervezetekbe, amelyekbe be kívánt jutni. Az Európa Tanácsnak 1990, a Gazdasági Együttműködés és Fejlesztés Szervezetének (OECD) 1996, a NATO-nak 1999 óta tagja Magyarország. A folyamatot 2004. május 1-jén minden jel szerint az EU-tagság elnyerése teljesíti ki. Alapvető gazdasági és politikai átalakulása folytán az OECD kivételével a régióból minden esetben elsőként vagy az elsők között léphetett be ezekbe a szervezetekbe.
Miközben Magyarország azért küzdött, hogy a demokratikus országok közösségéhez csatlakozva haladja meg a „kompország" státust, a nemzetközi politikában olyan változások következtek be, amelyekre az alkalmazkodás szükségességének felismerése jegyében kell figyelmet fordítania. Itt két elemre hívom fel a figyelmet.
1) Az 1990-es években a globalizáció folyamata erőre kapott, egyebek mellett éppen a kelet-nyugati konfliktus befejeződésével összefüggésben. Ha nem lenne paradoxon, azt is lehetne állítani, hogy napjainkban a „globalizáció jóval globálisabb", mint korábban. A gazdasági és műszaki összefonódás megváltoztatta a viszonyt a nemzetközi rendszer szereplői között. A nem állami szereplők közötti viszony az államközi kapcsolatokat nem csupán kiegészíti, hanem át is formálja. Ez éppúgy magában foglalja a terrorista csoportok tevékenységére való válaszadást, mint a transznacionális gazdasági szereplőknek a rendszert befolyásoló tevékenységét. Szükség van rá, hogy ezzel a magyar külpolitika a jelenleginél nagyobb mértékben vessen számot, egyebek mellett a gazdasági külpolitika és diplomácia szerepének erősítésével.
2) A magyar külpolitika nem eléggé tudatosan vette figyelembe, hogy integrált demokráciák kapcsolatában a külpolitikának elsődleges célja nem csupán, sőt talán nem is elsősorban más államok nemzetközi politikájának befolyásolása, hanem hatás gyakorlása a partner belpolitikai kurzusára. Ha osztjuk a demokratikus béke korábbiakban már említett gondolatát, akkor kézenfekvő, ha tudomásul vesszük, partnereink igényt fognak formálni arra, hogy segítőkészen tudassák álláspontjukat teljes, széles értelemben felfogott politikai irányvonalunkról. Ezt az átalakulás szakaszában és intézmények felé törekedve a magyar kormány elfogadta, ha nem is minden esetben tartotta örömtelinek. Kérdéses, felkészült-e Magyarország arra, hogy ez a helyzet fennmarad, a leckék és tanácsok folyamatosan meg fognak érkezni.
A Medgyessy-kormánynak - hasonlóan a Horn-kormányhoz és eltérően mindenekelőtt az Antall-kabinettől, de egyes esetekben Orbánétól is - viszonylag reális elképzelései vannak az ország méretéről és jelentőségéről, s tudja, mire vállalkozhat nemzetközileg. Az integrálódás természetesen új teret nyit a nemzeti érdek érvényesítésének. Nem jelenti azonban azt, hogy Magyarország elfeledkezhetne a méretarányos külpolitika korlátairól, s nem jelenti azt sem, hogy ezentúl minden világpolitikai fejleményről saját és sajátos álláspontot kellene kialakítania. A jól bevált követő külpolitikát és a szelektivitást nem érdemes feladni csupán azért, hogy az ország l'art pour l'art hallassa hangját. A kísértés nagy, tudnunk kell ellenállni.
1 A kommunista kormányokkal tárgyalt, minket pedig befogadott a Nyugat - Interjú Jeszenszky Géza külügyminiszterrel. In Metamorphosis Hungariae 1989-1994. Kasza László interjúi. Századvég Kiadó, 1994, 170. o.
2 A magyar diplomácia európaiságának gyökerei. Bede Rita interjúja dr. Balogh Andrással. Társadalmi Szemle, 1995. 8-9. szám, 29. o.
3 Ezzel a „túlságosan is jól" fordulattal arra kívánok utalni, hogy a szocialista kormányok egyes esetekben túl könnyen vették tudomásul a kisállami szerepet, amit könnyű lenne visszavezetni némelyikük hetvenes-nyolcvanas években szerzett tapasztalataira. Ez azonban jól kompenzálta a két konzervatív kormány gyakran nem méretarányos nemzetközi szerepigényét.
4 Talán túl távolinak tűnik a hasonlat, de a külpolitikára is áll a következtetés, amire a Káma Szutra hívja fel a figyelmet. Rengeteg aspektusát csak a gyakorlatban lehet elsajátítani.
5 Lásd Berend T. Iván: A történelem - ahogyan megéltem. Kulturtrade, 1997, 327. o.
6 Két ilyen eseményt érdemes felemlíteni: 1) A lengyel aggodalmak német egyesülést követően és feltételeinek ismeretében (határkérdés) csökkentek, és Jaruzelski elnök távozása után Lengyelország már hajlott a Varsói Szerződés feloszlatásának mint a folyamat végeredményének támogatására. 2) Amikor pedig 1991. január 13-án szovjet különleges csapatok lesújtottak a vilniusi tüntetőkre, már adódott a következtetés, hogy mielőbb meg kell szüntetni minden olyan kapcsolódást, ami ürügyet nyújthat bárminemű szovjet beavatkozásra.
7 Jól illusztrálja ezt Für Lajos, aki emlékirataiban megemlíti, hogy amikor 1990 júniusában Antall József vezetésével a Varsói Szerződés Politikai Tanácskozó Testületének ülésére Moszkvába utaztak, felvetődött bennük a kérdés: „Visszajövünk?" Mintha 1956 ősze íródott volna újra azokban a napokban, ami a kormányfőnek, a honvédelmi és a külügyminiszternek egyaránt meghatározó fiatalkori élménye volt. Lásd Für Lajos: A Varsói Szerződés végnapjai - magyar szemmel. Kairosz Kiadó, 2003, 139. o.
8 Erre amúgy külügyminiszteri szintű látogatásnál általában nem került sor. A látogatónak a program összeállítására ráadásul mindig van befolyása.
9 Antall József miniszterelnök úr bevezető beszéde a nagyköveti konferencián, 1991. július 29. In Nagyköveti konferencia 1991. július 29-30. Külügyminisztérium, 1991. 9. o.
10 A nemzeti megújhodás programja. A Köztársaság első három éve. K. n., 1990. szeptember, 184. o.
 
 
11 Csóti György felszólalása 1991. október 15-én. Országgyűlési Napló, 10762. hasáb.
 
12 Elegendő itt arra a magyar felvetésre utalni, mely szerint a szövetségesek ne bombázzanak célpontokat a Vajdaságban. Nyilvánvaló volt, hogy a szövetségesek nem nyújthatnak efféle biztonsági övezetet Jugoszláviának.
13 Kitűnő áttekintését adja a törvényhez kapcsolódó problémák ága-bogának Kántor Zoltán (szerk.): A Státustörvény: Dokumentumok, tanulmányok, publicisztika. Teleki László Alapítvány, 2002.
14 Elég talán arra utalni, amikor Csurka István a koszovói háború időszakában felnyitotta a Vajdaság egy része hovatartozásának kérdését. Hasonlóra 1991 nyara óta nem volt példa, amikor Antall József mondott hasonló csacsiságot meggondolatlanul az olasz köztársasági elnöknek. Orbán négy hónappal (!) Csurka megjegyzése után a Frankfurter Allgemeine Zeitungnak adott interjúban - tehát nem is egy a magyar lakosságnak szóló fórumot igénybe véve - határolódott el. Érthető mindez annak fényében, hogy Orbán a jobboldal egységének megteremtésén munkálkodott, amihez szüksége volt a MIÉP-szavazók megnyerésére is. Egyáltalán nem határolódott el viszont Csurka egy másik ékesszóló megjegyzésétől, amelyben a MIÉP-vezér azt boncolgatta, hogy a szeptember 11-i terrorista támadás részben az Egyesült Államok magatartásának tudható be. Mindennek fényében nem kellett volna meglepődnie azon, hogy az igencsak konzervatív amerikai vezetés csendben szurkolt azért, hogy más politikai erő lépjen színre Magyarországon a 2002-es választásokat követően.
 
 
15 Az ún. nyolcak levele maga még nem tekinthető a politikai választóvonal egyik oldalán való becsatolódásnak a konfliktusba, hiszen az mindöszsze az atlanti szolidaritás szükségességét hangsúlyozta. Az a körülmény mindazonáltal, hogy a levelet titokban egyeztették a felek, aligha erősítette a bizalmat és a szolidaritást a NATO imigyen megosztott két része között.
 
 
16 Erre vonatkozóan lásd Bak Mihály: Nem minden vezető marad helyén a honvédelmi tárcánál - Négyszemközt Juhász Ferenccel. Magyar Hírlap, 2002. május 26.
 
 
17 A korábban felsoroltak mellett például Orbán Viktornak a rosszkor és rossz kontextusban a Bene¼-dekrétumokról tett nyilatkozata említhető meg.
© Mozgó Világ 2004 | Tervezte a pejk