Összefoglalás

Jelen tanulmány célja nagy vonalakban bemutatni a magyar köztisztviselői kar társadalmi összetételét a szocializmus 70-es éveiben, legfőbb szociológiai jellemzőit, valamint azokat a vonatkozó reformjavaslatokat, amelyeket a 70-es és 80-as években a téma hazai szakértői publikáltak. A tanulmány egyben arra a kérdésre is keresi a választ, hogy az állam és az államigazgatás milyen módon kapcsolódott egymáshoz, vagy mit tartottak volna akkoriban ideálisnak.

Summary

The aim of the study is to present the composition of Hungarian civil servants in the 1970s, their major sociological characteristics, and the proposed reforms published by Hungarian professionals. The interrelationship between government can public administration and the interrelationship considered ideal at the time are also investigated.

---

A magyar köztisztviselői kar személyi állományának bemutatását szociológiai megközelítésből, az 1980-ban publikált kérdőíves felmérések eredményeivel támasztom alá. A téma jobb megértését a szociológiai módszerek teszik lehetővé, ugyanis azt kutatják, hogy a jogalkotó által kívánatosnak tartott funkciókat a jogi szabályozottság kellőképpen ellátja-e, emellett célokat és jelzéseket ad arra vonatkozóan, hogy a jogi szabályozottság mennyire alkalmazkodik a változó társadalmi, gazdasági, politikai környezethez.

Az államigazgatási dolgozók létszáma 1980-ban 55 ezer fő körül mozgott, amely az összlakosság 0,55%-át tette ki. Ez a szám elmaradt a korabeli fejlettebb, nyugati országok százalékos arányától. Ebből az adatból levonható az a következtetés, hogy minél fejlettebb egy ország gazdasága, annál többen dolgoznak a közigazgatásban. Az 55 ezer fő 25%-át központi szerveknél, 75%-át a tanácsi apparátusban alkalmazták. Érdekes adat, hogy a szakma „elnőiesedése” az 1980-at megelőző 10-15 évben kezdődött. Az 1961-es 37%-ról számuk 1975-ben már több mint 50%-ra nőtt. Az államigazgatási dolgozók iskolai végzettség szerinti összetétele érdekes képet mutat (1. táblázat).

Látványos különbség mutatkozik a községi és a miniszteri dolgozók képzési szintje között. A minisztériumi dolgozók 80%-a rendelkezik felsőfokú végzettséggel, ezzel szemben a községi tanácsok dolgozóinak 5%-a. Szintén kiugró adat, hogy a nagyközségi és községi tanácsok személyzetének közel 40%-a 8 általános iskolát végzett.

¹²

Az életkori megoszlást vizsgálva arra a következtetésre jutunk, hogy viszonylagos ideáltipikus állapot volt jellemző. Az arányok inkább a fiatalok irányába tolódnak el, az 51 évnél vagy annál idősebbek pedig csak 15%-át adják a megoszlásnak.

A fluktuáció legfőbb kiváltó okaként a nem megfelelő anyagi ösztönzést szokták megnevezni. A téma ennél azonban összetettebb, a fluktuáció maga „egy sok tényező által kiváltott következmény, a személy reakciója a konkrét szervezeti viszonyokra”.³ Az elégedetlenségi tényezők vizsgálata érdekes megállapításokat eredményezett.

Az anyagi okok mellett nagy százalékban szerepel a munka nehézsége, a munkakörülmények és egyéb, feltáratlan okok.

Az 1970-es évekre többé-kevésbé kialakultak a szocialista hatalomátvételt követő gazdasági és társadalompolitikai változások is. A közigazgatás személyi állománya is látványos hatalompolitikai jegyeket viselt magán. A minisztériumi dolgozók közel 60%-a munkás-paraszt származású, és közel ugyanilyen arányban párttagok. Különösen kiugró a vezetők 77%-os párttagság aránya.

⁴⁵⁶

A számadatok azt támasztják alá, hogy a késő Kádár-érában a politikai megbízhatóság és a képzettség kettős követelménye volt a vezetőkkel szemben támasztott elsődleges elvárás.

A következő fontos kutatás elsősorban az emberi magatartást befolyásoló tényezőket tárta fel. A téma politikai tartalmat is kap, ugyanis például a közalkalmazottak nemcsak adminisztratív ügyintézéssel foglalkoznak, hanem egyben politikai nevelőmunkát is végeznek. A pszichológia hozzájárul a káderkiválasztáshoz, -képzéshez, munkaszervezéshez, de említhető az erkölcsi és anyagi ösztönzés is. A témában végzett legérdekesebb kutatás arra kereste a választ, hogy ki miért dolgozik szívesen a munkakörében.⁷

Az adatokból a kutatók arra a következtetésre jutottak, hogy „a közigazgatásban dolgozók szemléletét jelentősen befolyásolják azok a normák, szabályok, ideológiai és politikai vélemények”, amelyek a közigazgatás kollektívájából erednek. Pozitívum, hogy a közigazgatási munkát egyfajta közösségi munkának írták le, ahol olyan emberek dolgoznak, akik tudnak azonosulni a feladataikkal és környezetükkel.

A korabeli szakértők írásai szemléletesen vetítik előre az 1989-től 1992-ig (a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény elfogadásáig) tartó folyamatokat. Leegyszerűsítve azt is mondhatnánk, hogy a rendszerváltás utáni köztisztviselői kar már 1980-ban, a Kádárrendszer keretei között megalapozódott.

Lőrincz Lajos 80-as években írt tanulmányában rámutatott, hogy minőségi változást csak a személyi állomány összetételében, képzettségében, valamint hivatásszeretetében bekövetkezett fejlődés eredményezhet.⁸

Az 1980-as években a specialisták szerepe volt domináló a közigazgatásban. Az állam növekedésével, feladatainak bővülésével egyre nagyobb számban jelentek meg a közép-, illetve felsőfokú végzettséggel rendelkezők, akik bár saját területüket ismerték, azonban csak azt. A szakmabeli közgazdászok, építészek, mezőgazdasági szakemberek által a közigazgatás intézkedéseinek szakmai megalapozottsága nagymértékben növekedett. A specialista személyzet valódi hátránya abban fedezhető fel, hogy bár saját szakmai munkájában elmélyül, azonban az őt körbevevő igazgatási környezetre érzéketlenné válik. Ezt elkerülendő irányítói, vezérlői funkciókra ún. generalista, általános igazgatási, igazgatáspolitikai, igazgatásszociológiai, szervezési ismeretekkel rendelkező funkcionáriusok szükségesek. Akkoriban a nyugati és keleti blokk országaiban ezt a szerepet jogi végzettségű emberekkel játszatták. A jogi képzés egyoldalúsága miatt azonban szükséges volt olyan generalisták képzése, aki teljes körűen átlátták a jóléti, szolgáltató aktív közigazgatást. A generalisták megjelenésével a specialisták igazgatási terheiktől megszabadulva, alkotóbb jellegű munkát végezhettek.

Lőrincz Lajos szerint a közigazgatás fejlődéséhez az ország egész szellemi elitjének aktív közreműködése szükséges. Természetesen a tanulmány írója is tudta, hogy közigazgatás mint főhivatás nem mindenki számára vonzó. Ennek az ellenkezésnek a természetes oka, hogy a közigazgatás, egyes sajátosságainál fogva, nem lehet a szakértőknek szakmai karrierjük csúcsa. A sajnálatos okok között pedig szerepelt az illetmények versenyképtelensége, a pályafutás rendezetlensége. A cél, hogy a már meglévő személyi állomány ezen okok miatt ne hagyja ott a közigazgatást, ezzel együtt a szakemberállomány minősége javuljon. Ideális megoldásnak látta Lőrincz a specialisták másodállás, óraadás keretében történő alkalmazásának lehetőségét. Ehhez kapcsolódóan csökkennek az igazgatás költségei, főként a részfoglalkoztatás miatti kevesebb bér okán, de említhető a fluktuáció mértékének csökkenése, ugyanis a specialistáknak sokkal szimpatikusabb lehet ez az alkalmazási forma. Bizonyos állami jellegű feladatoknak ki kell kerülnie a közigazgatás szférájából. Meg kell változtatni a feladatok jellegét és a végrehajtás módszerét, ezzel érhető el az igazgatási munka hatékonysága. Mindenképpen elengedhetetlennek tartotta egy, az operatív irányítás alól felmentett tanácsadói hálózat kiépítését. A tanácsadónak a csúcspozícióban lévő bizalmi szakértőjének kell lennie, aki a tudományt és annak eredményeit közvetíti a vezető felé.

A legfontosabb kívánalomnak azt tartotta, hogy egységes, centrumból vezérelt személyzeti politika alakuljon ki. Példaként szerepel, hogy még a közigazgatás a lehető legcentralisztikusabban épül fel, addig a kiválasztás erősen decentralizált. Központi személyzeti igazgatás nélkül elképzelhetetlennek látta Lőrincz a minőség javítását. Ésszerű továbbképzési rendszer, egységes fizetési rendszer, objektív alapú minősítés, korszerű előléptetési rendszer megteremtése: többek között ezek azok a tényezők, amelyeket Lőrincz Lajos tanulmánya szerint egy központi szerv könnyedén meg tud oldani.

Csáki László 1980-ban megjelent műve alapján a tanácsi szervezet legnagyobb gondja a jól képzett szakemberek nagymértékű fluktuációja. Javaslatai a képzett és jó képességű munkaerő stabilizálására irányultak. Az első megoldás, hogy a megüresedett munkakörökbe csak a megfelelő iskolai végzettséggel és képesítéssel rendelkező munkavállalókat lehessen kinevezni. Véleménye szerint a tanácsi dolgozók munkaviszonyának létesítését és megszüntetését a Munka törvénykönyvétől eltérően, szigorúbban kell szabályozni. Vissza kell szorítani a szubjektív elemeket, ugyanis a kutatási adatokból az derült ki, hogy a munkahelyet változtató tanácsi dolgozók 30%-a ugyanolyan munkakörben folytatta pályafutását, amiből kiolvasható, hogy a korábbi vezetéssel és munkahelyi légkörrel voltak csak problémák. A tanácsi bérrendszert meg kell változtatni, ugyanis az nem motivált jobb munkavégzésre. Csáky szerint, ha valaki nem az elvártak szerint dolgozott, azt felelősségre kellett vonni, és ki kellett mondani az alkalmatlanságát. A címek kiosztásának rendszere hibás, mert csak a dolgozók szűk körére terjedt ki. A megszerzett képesítések és bizonyos eltöltött munkában töltött év után alanyi joggá kell tenni a címek elnyerését.

Lőkkös János közgazdasági szempontból elemezte a köztisztviselők korabeli helyzetét, ennek megfelelően javaslatai főként a bértáblára vonatkoztak. Az ő álláspontja szerint is jobban kell differenciálni a címrendszert, ezzel erkölcsileg nagyobb elismerést biztosítani a személyi állomány tagjainak. Célszerű rögzíteni és egységesíteni az egyes munkakörökhöz tartozó besorolásokat, ezzel párhuzamosan pedig meg kell szüntetni a minisztériumokban az ügyintézői besorolás középfokú végzettségének oszlopát. Kritikával illette a jubileumi jutalmat, az ugyanis csak legalább 25 munkaviszonyban töltött év után járt, ami nem ösztönözte kellő mértékű ragaszkodásra a munkavállalót.

Fekete György az alapképzéssel szembeni igények újraértékelését javasolta 1980-ban, és indokoltnak találta a közigazgatási közgazdászképzést. Szerinte nem szabad az igazgatási-jogi ismereteket egysíkúan a jogászképesítésre hárítani. A politikai iskolázottságnak is különös fontosságot szánt, amelyet továbbképzésekkel lehet elsajátítani. A hatóságok munkáját kutatóintézeteknek és más, nem hatósági jogkört gyakorló szerveknek kell segítenie, ugyanis a szellemi kapacitás növelése elengedhetetlen a korszerű, modern közigazgatás létrehozásában. Érdekes meglátás, miszerint indokolt lehet a tehetséges, néhány éves tapasztalattal rendelkező vállalati szakemberek egy részének kiemelése és közalkalmazotti szolgálatra „vezénylése”. Ugyanez vonatkozik a nyugdíjazott, különleges szaktudású vállalati vezetőkre.

Összegezve azt lehet mondani, hogy az 1970-es években az állam össztevékenysége a közigazgatásban koncentrált módon jutott kifejezésre. A szocializmus természetéből fakadóan, miként az állam a legfőbb tulajdonos, a közigazgatás szerepe is megnő, minőségi változáson megy át. Az enyhülés éveiben a korabeli tanulmányok hasznosnak és eredményesnek minősítették az állam szolgálatát a szocializmus építésének ügyében. A szakértők felismerték, hogy a korszerűen megszervezett társadalom irányításában az államnak egyre nagyobb szerepet kell szánni. Érdekesség, hogy a tanulmányok óva intenek a bürokrácia növelésének mint az állami növekedés elérésének egyik lehetséges eszközétől. A célokat nem direkt állami szabályozással, hanem decentralizált szakirányítással és társadalmi elemekkel kívánták elérni. A közigazgatást javíthatónak ítélték azáltal, hogy tisztázzák, pontosan mit kell és mit célszerű igazgatási eszközökkel megoldani, tehát meg kellett határozni a közigazgatás társadalmi helyét. Az egyik megoldás a tanácsi önállóság növelése.

Az MSZMP korabeli álláspontja szerint a mozgalmi eszközök alkalmazására nagyobb gondot kell fordítani, és ügyelni kell rá, hogy a különböző jellegű tevékenységek ne fonódjanak össze.

Meglepő, hogy egyes gondolkodók szerint a 70-es, 80-as évekre az államigazgatási tevékenységek újabb területekre való becsatornázását károsnak ítélik. A legtöbb vélemény szerint a felmerülő gazdasági problémákra nemcsak igazgatási úton kellene reagálni. Az igazgatási tevékenységeket társadalmasítani kell, amivel megváltozna a feladatok jellege és a végrehajtás módszere is, és mindezekkel növekednie kell a hatékonyságnak, ezzel együtt az apparátus tehermentesül. Szűkíteni kell a jogalkotással megbízott szervek és szervezetek körét. Az állam és államigazgatás viszonyát fokozatosan át kell alakítani oly módon, hogy a polgári jog eszközeinek szélesebb körű alkalmazása váljon megszokottá. Erősíteni kell a demokratikus ellenőrzést, értve ez alatt az államigazgatás társadalom általi ellenőrzését.

Lakos Sándor szerint az államigazgatási munka eredményeként megszülető döntés-előkészítő anyagok szinte azonos formában kerülnek elfogadásra, ezzel egy de facto ellentmondás alakul ki a hatalmi ágak között. Ennek kiküszöbölésére a testületi jelleget kell erősíteni, valamint ki kell emelni az érdekegyeztetések fontosságát. A szakértő szerint a közigazgatási munka hatékonyabbá tétele érdekében növelni kell a technikai feltételeket, valamint az eljárásokat le kell egyszerűsíteni. Már 1980-ban felmerül a szubszidiaritás igénye, amely következetesen járul hozzá a hatékonyság növekedéséhez és a közigazgatás terheinek csökkentéséhez. Növelni kell a központi szervek felelősségét és önállóságát. Ezzel párhuzamosan a központi szerveknek együtt kell működniük. Ehhez természetesen a hatásköröket pontosan körül kell határolni.

A rendszerváltás után szocializálódott és a közigazgatás-tudomány iránt érdeklődők vagy azt kutatók szemében – ahogy jelen tanulmány szerzőjét is – egyfajta különös misztikum lengte körül a szocialista közigazgatási dolgozó személyét, körülményeit, lehetőségeit. A témában megismert tanulmányok, adatsorok közelebb hozzák jelenünk közigazgatási dolgozóihoz a valóságot.

Az elvitathatatlan, hogy a korabeli írásokban megtett javaslatok nagy része mára megvalósult, vagy legalábbis azok elvi lehetőségei adottak. A technikai fejlődés magával hozta a hatékonyság növelésének legelemibb eszközeit. Bár az 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról akkoriban mérföldkőnek számított, azonban a mai magyar közigazgatás és személyi állományának körülményei sajnálatos módon nem változtak érezhetően, bizonyos tényezőket figyelembe véve pedig erősen romlottak.

A manapság közigazgatást tanulók és a szférában elhelyezkedni kívánók nagy százaléka tisztában van vele, hogy a szakmája hátrányból indul a versenyszférával szemben. Ezen hátránynak a leküzdésében a mindenkori törvényhozás és kormányzás felelőssége vitathatatlan.