Kisebbségkutatás - 2010. 1. szám

A Frontex (az EU határai igazgatásáért felelős ügynökség) és a határokat átívelő irányítás az EU-ban


Bachmann, Klaus: Frontex and Transborder Governance in the EU = The Review of International Affairs,. 58. Vol. 2008, 1132. No. 13–22. p.


Az állomok közötti integráció és a határok viszonyának kérdését két nézőpontból is meg lehet közelíteni. Az egyik nézőpont a föderalista, a másik a funkcionalista. A föderalista nézőpontból a hagyományos nemzetállamok túlhaladottak, és helyettük egy föderációt kellene létrehozni, amely megvédi a tagjait egymástól és külső agressziótól egyaránt. A funkcionalista inkább arra helyezi a hangsúlyt, hogy az integráció csak válasz egyes társadalmi és gazdasági szükségletekre. A határokat is másként kezeli ez a két megközelítés. A föderalista nézőpontból a határok csak akadályok, az integráció hátráltatói, és ezeket meg kell haladni, hogy kialakulhasson az egységes és békés európai közösség, amely szembe tud nézni a külső fenyegetéssel. A funkcionalisták is akadálynak tekintik a határokat, de ők egészen másként viszonyulnak hozzá. Szerintük a határok inkább elősegítik az integrációt, mivel meglétükkel növelik az igényt megszüntetésükre. Az Európai Unió belső határainak a fellazítása, az áruk és személyek szabad mozgásának a megteremtése már régóta fontos célkitűzés volt. Megvalósulása természetesen nagymértékben megváltoztatta a tagállamok határpolitikáját. Mindez hatással volt a külső partnereire is, mivel az EU együttműködési megállapodásokkal és szerződésekkel az EU-tagországokkal szomszédos államok határpolitikáját is befolyásolta.

A Közös Piac létrehozása, és az általa kialakított négy alapszabadságának az érvényesítése (az áruk, a szolgáltatások, a személyek és a tőke áramlása) komoly átalakításokra és határpolitikai változtatásokra késztette a tagállamokat. Fel kellett számolni az adminisztrációs és bürokratikus gátakat, amelyek a szabadságok útjában álltak. A szerződések viszont még nem garantálták mindezen gátak megszüntetését, hiszen közösségileg nem volt mód arra, hogy ilyen, az államok belső ügyeként kezelt dolgot, mint a határpolitika befolyásolják. Az első államok közötti megállapodások, mint a britek és az írek közötti még inkább helyi jellegűek voltak, 1984-ben a Saarbrücken-i egyezmény volt az első a kontinensen, amely már útlevél nélküli közlekedést tett lehetővé Ausztria, az NSZK és Franciaország között. Ezt tekinthetjük a schengeni egyezmény elődjének. 1985-ben ezt az első Schengeni egyezmény követte, amit Franciaországon és az NSZK-n kívül még a három Benelux állam írt alá. A határok lebontásának szép eszméje azonban nem számolt számos új problémával, amelyet maga a határok nélküliség okozott. Az egyik ezek közül a határokon átívelő bűnözés kérdése volt, amelynek megoldása az államokat magas szintű rendőrségi és bűnüldözési megállapodások megkötésére ösztönözte. A másik kiemelkedő probléma a bevándorlás kérdése. Ebben a témában sem volt közös álláspont az államok között, mindegyik a saját hatáskörében és önálló módon kezelte a helyzetét. A Schengeni határok könnyen az illegális bevándorlók és a feketemunkások számára kedvező célponttá tették az ezeken belüli országokat. Hogy elkerüljék a nem várt bevándorlók özönét, a Schengeni szerződést 1989-ben újra tárgyalták. A belső határok megszüntetésének következtében a bevándorlók számára a behatolás az egyes államok területére könnyebbé vált azáltal, hogy elég volt egy határon túljutni, utána már nem kellett több nehézséggel számolni, így könnyen eljuthattak a legliberálisabb menekültpolitikát folyatató államokba. Ez különösen a jugoszláv háborúk idején vált fontossá, amikor nagyszámú menekült akart Ausztrián és Olaszországon keresztül az unió területére bejutni. A kockázatok csökkentése miatt hozták létre a Schengeni Információs Rendszert (SIS). Összehangolták a vízumrendszert is, és közösen állapítják meg, mely országból érkezőktől nem kérnek vízumot, és melyektől igen. Mindezek a közös szabályozások erősítették és fellendítették az integrációt az Európai Unió országai között. Ugyanígy a belső nyomás a bevándorlókkal szemben (például a xenofób szélsőjobboldali pártok erősödése) szintén a fokozódó integrációra késztették az államokat. Egy másik problémát a kelet-közép európai államok jelentették, amelyek mint tranzit országok nem voltak képesek megfelelően megszűrni a nyugat felé igyekvő illegális menekülteket. Az igazi sokkot azonban nem a kelet-európai menekültek okozták, hanem azok az Afrikából, a tenger felől érkező menekültek, akik kis csónakjaikkal ellenőrizetlenül szálltak partra Spanyolország vagy Olaszország, vagy valamelyik szigetük partjain. Ez gyakorlatilag válasz volt arra, hogy az embercsempészet számára egyre drágább volt a kelet-nyugati útvonalon a tevékenység, így áttették a tevékenységük központját délre. 2004-ben létrehozták az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökséget (Frontex) Varsó központtal, azzal a céllal, hogy összehangolja a tagállamok határvédelmét, szervezzen közös oktatást és trénigeket a határvédelmi szerveknek, erősítse az információáramlást, és segítsen a « bevándorlási sokkon ». Ez az ügynökség azonban nem rendelkezik valódi döntési kompetenciákkal, nincs joga beleszólni az egyes államok határpolitikájába.

Az EU bővítésekor ezeket a közösségi szabályozásokat, – amelyeket a schengeni egyezmény rögzített – már kiterjesztették a csatlakozni kívánó országokra, és ahhoz hogy valamelyik csatlakozzon az unióhoz, már alapfeltétel a schengeni egyezményhez csatlakozás. Mindez a törvényalkotásban azt jelentette, hogy a schengeni alapelvek átkerültek az EU harmadik pilléréből az első pillérébe. A csatlakozni kívánó országoknak ezekbe a tárgyalásokba nem volt beleszólási lehetőségük, viszont pár akkori EU-tagállam ki tudta vonni magát a rendelkezés hatálya alól (ezek voltak Dánia, Nagy-Britannia és Írország). Ugyanakkor a schengeni zóna nem egyezik meg az EU területével, mivel van külsős tagja is, mint például Norvégia. A bővítés idején az EU a csatlakozni kívánó országokkal nem együtesen tárgyalta meg ezt a kérdést, hanem külön-külön, ezáltal is biztosítva, hogy ne tudjanak kibújni ezek az országok a rendszer teljeskörű átvétele alól. A tárgyalások nem mentek zökkenőmentesen, de végül mindegyik új tagállam elfogadta a szabályozást csatlakozása pillanatáig. Ez azonban különös helyzethez vezetett. A kelet-közép európai államoknak alkalmazkodniuk kellett a már bent lévő nyugat-európai államok vízumpolitikájához, és ennek következtében a szoros történelmi és gazdasági kapcsolataikat a kelet-európai (orosz, ukrán, belorusz) államokkal vízummal kellett terhelniük, míg vízummentességet kellett adniuk számos latin-amerikai országnak, amelyek Spanyolországgal vagy Portugáliával (mint régi EU tagok) voltak hasonló viszonyban. Mindezt az is tovább bonyolította, hogy ugyan az EU-bővítéssel a schengeni övezetbe is beléptek az új tagok, azonban a határ az új és a régi tagok között csak akkor szűnt meg, amikorra sikerült a követelményeknek megfeleniük és kiépíteniük a Schengeni Információs Rendszert. Az EU egész határpolitikáját az a tény, hogy sikerült közös nevezőt kialakítaniuk a vízumrendszer, a menekültügy és számos, az emberek és a tőke áramlását felügyelő kérdésben, óriási mértékben megnövelte az erejét az egyes tagállamoknak is. Ha valaki egy EU-tagországgal akar határegyezményt kötni, akkor azt nemcsak azzal az egy országgal szemben kell elérnie, hanem 27-tel szemben, akik közösen döntenek, és kifelé egységesen lépnek fel.

Napjainkban a politikai, szociológiai és történelmi szakirodalom megkülönbözteti egymástól a kormányzást (government) és az irányítást (governance). A kettő közötti különbség abban áll, hogy a kormányzás egy erősen hierarhickus beállítottságú döntéshozó rendszer, amelyben erős a centralizáció. Ezzel szemben az irányítás konszenzuskereső, gyengébb (soft) változata a döntéshozásnak, a benne résztvevőknek nagyobb az autonomiája. Az EU is olyan szervezet, amelyben az irányítás kap nagyobb szerepet. A határokat átívelő kormányzás lehetősége napjainkban is nehezen lenne elképzelhető, hiszen ez nagy mértékben sértené az államok autonómiáját. Ugyanakkor egy többszintű transznacionális irányító rendszer és a határokon átnyúló irányítás már elképzelhető, mivel ez úgy tud átívelni a határokon, hogy közben nem sérti meg azokat. Mindez nemcsak az EU-n belül, hanem külső államokkal megegyezve is lehetséges lenne. És nem a nyers erőn alapulna, hanem különböző tényezők eredőjéből adódna össze, úgy mint a pénzügyi műveletek, piaci érdekek, jóléti igények, a piac kibővítése, kölcsönös engedmények, társadalmi elvárások és az erősebb integráció. Mindez nem csak a határok átjárhatóságát jelenti, hanem közös bűnmegelőzést és bűnüldözést, menekültpolitikai és adminisztrációs egyeztetéseket, a korrupció elleni harc erősítését, és akár elvezethet a decentralizáció és a nagyobb átláthatóság irányába is.

A Frontex egy súlyos menekültkrízis sorozat után, 2005-ben alakult meg, amikor már az unió déli határai váltak fontossá. A szervezet központja mégis Varsó lett, holott ekkorra már a kelet-európai határkérdés lekerült a főbb témák közül. A Frontex, szemben, mondjuk, az Europollal, egy az első pilléren nyugvó ügynökség, amely a Tanács szabályozásán alapszik és a Bizottság adminisztrációjának része. Kompetenciája azonban nagyon kicsi. Csak koordinál, de sem beleszólási, sem utasítási jogkörei nincsenek. Tagjait nem a tagállamok delegálják, de ha együttműködik egy tagállammal, akkor alkalmazkodik az ottani hierachiához. Számos szerző ettől függetlenül mégis úgy teknit a Frontexre, mint az « Európa erőd » szimbolumára, amely kirekeszti a szegény délieket, és megvédi tőlük a gazdag és jómódú Nyugatot. Mégis inkább úgy kellene tekinteni erre a szervezetre, mint amelyik a koordinációtól a kooperáción és az integráción át végül egy supranacionális karakterű szervezethez vezet, amely átível az EU-n (hiszen tagja Norvégia és Izland is), és a Schengeni övezeten (tagja a brit szigetek államai) is. Az ügynökség már most nagy szerepet játszik a nem tagállamokkal való tárgyalásokban, és a szerző szerint már csak idő kérdése, hogy mikor válik a Frontexszel való együttműködés az EU szomszédságpolitikájának alapvető elemévé.


Lajtai Mátyás