Kisebbségkutatás - 2010. 1. szám

Korhecz Tamás

A kettős állampolgárságról

Állampolgárság, politikai nemzet, nemzetállam

On dual citizenship

The constitutional expert from the region of Voivodina claims that the present Hungarian citizenship regulations openly discriminate against Hungarians living in regions outside the Hungarian borders. While expatriates who left the territory of present day Hungary can easily regain their citizenship (that they had given up by their own accord), the Hungarians living in the regions of historical Hungary and who are also ex-Hungarian citizens, need to undergo lengthy procedures of residence and repatriation, even though they have never renounced their Hungarian citizenship.



Az állampolgárság az állam és a határai között élő lakosok között fennálló, kölcsönös jogokat és kötelezettségeket tartalmazó sajátos jogintézmény – összetett jogviszony. Rendszerint születéssel jön létre a „ius soli” (a születés helye), illetve a „ius sanguinis” (a szülők állampolgárságának) elve alapján, de az életünk során az állampolgárság megszerezhető honosítással is, leginkább ki- és bevándorlás következtében.

Az állampolgárság aránylag újkeletű jogintézmény, amely szorosan összefügg a modern polgári demokratikus államok kialakulásával. A népfelség elvén, az emberek egyéni szabadságjogain és jogegyenlőségén alapuló liberális demokratikus polgári állammodell a francia polgári forradalommal és az Egyesült Államok megalakulásával kezdi meg diadalútját. Ez az állammodell a XIX. század folyamán gyakorlatilag teljesen kiszorítja vagy gyökeresen megreformálja az addig uralkodó abszolutisztikus monarchiát mint államformát. Ennek az állammodellnek fontos eleme az állampolgárság, hiszen ez az intézmény kifejezi, hogy az állam lakosai egyenrangúak, és hogy együttesen politikai közösséget (politikai nemzetet) alkotnak, amely a népfelség elve alapján nem az állam alattvalóinak a közössége, hanem az állam hatalmának egyetlen forrása. A liberális polgári állam meghatározó típusa a nemzetállam, amelynek lényege, hogy az állam azonosítható egy nemzettel (Magyarország a magyar nemzettel, Románia a román nemzettel, Németország a német nemzettel, Horvátország a horvát nemzettel stb.). A modern nemzetek alapját pedig szinte kivétel nélkül az etnikai csoportok és azok közös tulajdonságai, mint az anyanyelv, vallás, történelmi emlékezet, közös származás stb. képezik. Ebből a nemzetállami felfogásból következik az a kettősség is, hogy az állampolgárság sok esetben nem csupán az állam és állandó lakosainak a jogviszonya, hanem etnikai, kulturális alapon létrejött, nemzethez tartozók és a nemzetállam közötti jogviszony és kapcsolat is. Ugyanakkor az etnikailag sokszínű államokban nehezen megválaszolható kérdések sora merül fel abban a háromszögben, amelyet az állam, az etnikai alapú nemzet és az állampolgárság alkot. A fent említett háromszögben felmerülő kérdések leggyakrabban akkor vetődnek fel élesen, amikor a nemzetállamban nagy létszámú nemzeti kisebbség él, azaz olyan állampolgárok, akik az államalkotó többségi nemzettől eltérő anyanyelvvel, kultúrával, történelmi emlékezettel, önazonossággal rendelkeznek. Az ilyen helyzetek a kelet-közép-európai térségben inkább főszabályt mintsem ritka kivételt képeznek, aminek következtében az etnikai nemzeten alapuló állam és állampolgárság szabályszerűen a nemzeti kirekesztés és elnyomás, a konfliktusok melegágyává válik.


A kettős állampolgárság és a magyar nemzetpolitika, autonómia

A Magyarország határain kívül élő magyar nemzeti közösségek közéletében immár több mint egy évtizede megkerülhetetlen téma a kettős állampolgárság kérdése, vagyis a politikai követelés, hogy az Országgyűlés alkosson olyan törvényt, amely letelepedés nélkül lehetővé tenné a Magyarország határain kívül élő magyar nemzetiségű külföldi állampolgároknak, hogy kedvezményesen megszerezzék a Magyar Köztársaság állampolgárságát. Az érzelmektől túlfűtött évtizedes magyar–magyar disputa és párbeszéd dogmákkal és túlzásokkal terhelt, miközben bántóan megkerül számos olyan valós kérdést, amelyet a kettős állampolgárság tömeges bevezetése vet fel. A kettős állampolgárságot követelők kórusa a magyar állampolgárságtól a kisebbségi magyarok gondjainak gyors megváltását várja – a nemzet újraegyesítését –, míg az ellenzők Magyarország gazdasági összeomlásával riogatnak a kettős állampolgársággal rendelkezők valószínűsíthető betelepülése folytán. A követelésről népszavazáson mondtak ítéletet Magyarország állampolgárai 2004. december 5-én, amikor a többség távolmaradása miatt a népszavazás sikertelen volt. A számos sebet feltépő nem mögött elsősorban a „maradjanak inkább otthon” motivációja bújt meg, mintsem a nemzetpolitikák közötti eltérések.

Ennek az írásnak nem célja tudományos alapossággal megválaszolni a kettős állampolgárság által felvetett megannyi kérdést és dilemmát, mindösszesen azt ambicionálja, hogy olyan szempontokra, érvekre és ellenérvekre is rámutasson, amelyek szóba sem kerültek az évek óta tartó érzelmes, felületes és parttalan politikai viták során.

Amikor az etnikai alapú nemzethez tartozás alapján kívánjuk törvényesen megteremteni a magyar állampolgársághoz jutást a Magyarország határain kívül élő több százezres, milliós magyar közösségek, nemzettestek számára, leginkább a következő érveket sorakoztatjuk fel: a magyar nemzethez tartozunk, magyarok vagyunk, ezért mi sem természetesebb, hogy Magyarország mint a „magyarok” állama sajátként, állampolgáraként ismer el bennünket, a trianoni békediktátummal Magyarország a magyarság egyharmadát és területének kétharmadát veszítette el, a határon túli magyarok akaratuk ellenére, szülőföldjük elhagyása nélkül lettek idegen állam polgárai, Magyarországnak hazafias kötelessége az állampolgárság megadásával is kifejezni szolidaritását, gondviselését az elszakított nemzettestek iránt, vagy Horvátország, Spanyolország, Németország, Románia stb. ugyancsak olyan törvényeket alkotott, amelyek lehetővé teszik a „nemzettársak” honosítását… Minden hazafias érzelmet mellőzve is megcáfolhatatlan az a tény, hogy a párizsi békediktátum a nemzetek önrendelkezésének leple alatt, de azt megcsúfolva, kizárólag a vesztes megbüntetésétől vezérelve és az újonnan formálódó „éhes” kis nemzetek étvágyának csillapítása céljából olyan területeket is elcsatolt Magyarországtól, amelyeken ezer éve a magyar etnikumhoz tartozók alkották a lakosság többségét. Azóta eltelt vagy kilencven esztendő, túl vagyunk egy újabb pusztító világégésen, egy sor sikertelen revíziós kísérleten, a kommunizmus rákfenéjén és a térség nagy része már az európai államszövetség, az Európai Unió része. Kilencven év után továbbra is több mint kétmillió magyar él Magyarország határain kívül, de azok mentén, és a legnagyobb jóindulattal sem állíthatjuk, hogy a határon túli magyarság, így a délvidéki magyarok helyzete is megnyugtatóan, hosszú távon rendezett és elfogadható lenne. Joggal vetődik fel a kérdés, hogyan kívánjuk a határon túli magyar milliók helyzetét jogállását orvosolni a XXI század elején, elsősorban az EU-n belül, és hogy mennyire és miben segíthet ebben a magyar állampolgárság odaítélése a határon túl élők százezrei, milliói számára?

Az elmúlt közel két évtizedben a határon túli magyar nemzetpolitika alaptétele a szülőföldön való boldogulás elve volt. Megteremteni annak feltételeit, hogy a határok átrajzolása és a szülőföld elhagyása nélkül a határon túli magyarság egyenrangú lehessen és magyarként megmaradhasson évezredes szülőföldjén. Ennek a nemzetpolitikai alapcélnak a megvalósítása gyakorlatilag elképzelhetetlen a kollektív kisebbségi jogok, és ezen belül a nemzetiségi autonómia különböző formáinak a biztosítása nélkül, anélkül, hogy „új hazájában” a magyarság társnemzetté váljon. Ott, ahol Európában sikerült feloldani a nemzetiségi sokszínűségből adódó konfliktushelyzeteket, azt leginkább a társnemzeti státus elnyerésével, a különböző autonómiák rendszerén keresztül érték el. Nem csoda, hogy a nagyobb lélekszámú határon túli magyar közösségek az autonómia különböző formáinak a megvalósítását helyezték politizálásuk gyújtópontjába évtizedekkel ezelőtt. Csakhogy az autonómiatörekvések, a kollektív jogok koncepcionálisan összeegyeztethetetlenek azzal a nemzetállami felfogással, amelyet Románia, Szlovákia, Ukrajna, Horvátország, de részben Szerbia is jogrendjének a középpontjába emelt. Az etnikai alapú nemzet és nemzetállam számára a más nemzetiségűek puszta léte akadály, amelyet fel kell számolni a nemzetépítés folyamatában, azaz ennek az „akadálynak” a szentesítése és megerősítése autonómia intézményén keresztül, a társnemzeti státus biztosítása, a multietnikus állam teljesen elfogadhatatlan. Azaz ahhoz, hogy a magyarság kollektív jogai, a magyar autonómia megvalósuljon ezekben az államokban, el kellene hagyni, vagy jelentősen módosítani az uralkodó nemzetállami modellt. Ezen a ponton pedig eljutottunk a probléma lényegéhez, nevezetesen koncepcionális, feloldhatatlan ellentmondás van aközött, hogy a határon túli magyarok a nemzetállami modell módosítását feltételező autonómiát követelnek, tárnemzeti státust, miközben magyar állampolgárságot követelnek az etnikai alapú nemzetállamhoz tartozás elve alapján. Itt nem pusztán a bort iszunk és vizet prédikálunk következetlenségről van szó, hanem arról, hogy az etnikai alapú nemzetállam mélyen és koncepcionálisan összeegyeztethetetlen a kisebbségi kollektív jogokkal és autonómiával. Ennek ismeretében az etnikai, kulturális alapon létrejövő kettős állampolgárság intézménye és az autonómia szülőföldön való biztosítása nehezen lehetnek egyazon nemzetpolitikának a részei. Amennyiben a kelet-közép-európai térségben továbbra is nemzetállamokban gondolkodunk, a meglevő nemzeti és etnikai sokszínűség elfogadhatatlan és megszüntetendő. Ennek a „megszüntetésnek” számos durvább és kifinomultabb eszközrendszere létezik, amelyek gazdag hagyományokkal rendelkeznek a térségben, különösen az elmúlt kilencven esztendőben: az asszimiláció állami serkentése, a kisebbségek által lakott területek etnikai térképének mesterséges megváltoztatása az állami betelepítések és az etnikai alapú földosztás révén, erőszakos kitelepítések, genocídium, lakosságcsere, az államhatárok újrarajzolása stb. Ezek sorába illeszkedik az a nemzetállami törekvés is, hogy „jobb megoldás híján” tegyük lehetővé a határon túli nemzettársainknak, hogy egyesüljenek az etnikai-kulturális nemzettel az állampolgárság intézményén keresztül, vagy (és) települjenek át a „saját” nemzetállamukba, elhagyva szülőföldjüket. Ezen nemzetállami törekvések alternatívája, a nemzetállami modell elhagyása és módosítása azáltal, hogy a nemzetiségeknek otthont nyújtó államok multietnikus állammá válnak, és belső önrendelkezést biztosítanak a területükön élő nagy létszámú, erős nemzettudattal rendelkező nemzeti közösségek, esetünkben a magyar nemzeti közösség számára. Elsősorban az Európai Unión belül, kihasználva a személyek és javak teljes mozgásszabadságát, az államhatárokon átnyúló széles regionális együttműködés adta lehetőségeket a többségi nemzettel közösen kell kialakítani olyan fenntartható és működőképes államberendezési formákat és politikákat, amelyekben többség és kisebbség egyaránt felismeri hosszú távú otthonát. Természetesen ebben a folyamatban a határon túli magyar nemzeti közösségek esetében Magyarországnak fontos patrónusszerepe van és lehet. A mai Magyarországot és lakóit és a határai mentén élő magyar nemzetiségű emberek milliót mély, szoros és élő kötődések ezrei fonják egybe, ezért Magyarországnak történelmi felelőssége, hogy a magyarság magyarként egyenrangú lehessen ezeréves szülőföldjén, ezt pedig nem azzal segítheti elő a leginkább, hogy jogilag a magyar államhoz köti őket – megkönnyítve vagy akár serkentve áttelepülésüket a szülőföldjükről –, hanem azzal, hogy hozzájárul ahhoz, hogy a magyarságot létében veszélyeztető nemzetállami koncepciót elhagyják a térség országai. Mindazonáltal ez akkor lehet sikeres, hiteles és meggyőző, ha maga is felülvizsgálja az etnikai nemzetállam Magyarországon is uralkodó modelljét.

Egy személy, két állam - a gyakorlati nehézségekről, megoldandó kérdésekről

Eltekintve a fentiekben ismertetett érvektől, az alábbiakban vizsgáljuk meg, milyen gyakorlati, jogi kérdések merülhetnek fel abban az esetben, ha a Magyar Köztársaság törvényei lehetővé tennék, hogy minden határon túli magyar kedvezményes eljárásban, külön feltételek (magyarországi letelepedés, megélhetést biztosító anyagi háttér, életkor, iskolai végzettség, büntetlen előélet) teljesítése nélkül megszerezhetné a magyar állampolgárságot. Nehéz megbecsülni az így honosítottak pontos számát, de minden bizonnyal többszázezer esetről kell beszélnünk, nagyságrendben várható, hogy ez a szám közel akkora lesz, mint a magyar igazolványok esetében.

Az állampolgárság a főszabály szerint egy személy és egy állam kölcsönös jogokat és kötelezettségeket tartalmazó jogviszonya. Az államok jogrendje, közigazgatási szervezete erre a főszabályra épül, azaz a joghatósága alá kerülő személyeket vagy saját állampolgárainak vagy idegeneknek, külföldieknek tekinti. Noha az EU-s állampolgárság megjelenése és jogrendbe iktatása némileg módosította, kiegészítette ezt a hagyományos dualista megközelítést, de a főszabály ettől főszabály maradt. Nos, éppen ez a főszabály, amelyre a közjog épül, módosul, vagy ha úgy tetszik, kerül nehezen kezelhető problémák elé a kettős állampolgárság intézményén keresztül, azaz olyan személyek jelennek meg két ország jogrendjében is, akik idegenek és honpolgárok egyszerre. Ez a kétlakiság megbontja azt a jogrendszert, amely arra épül, hogy egy személy egy állampolgársággal és egy lakóhellyel rendelkezik, amelyet ugyan változtathat, de csak komoly zavarokat okozva „szaporíthat”. Természetesen az a helyzet, hogy egy személy több állampolgárságot szerez, nem új keletű, nem is különösen ritka, és elsősorban az emberek mobilitásával, valamint az állampolgárság megszerzésének eltérő szabályaival hozható összefüggésbe. Ugyanakkor mindaddig, amíg ez ritka kivételt képez, nem okoz problémát az állam hatékony működésében, esetleg alkalmi problémákat, működési zavarokat okozhat. A kérdés az, hogy milyen helyzetet okoz és azt mennyire képesek az államok kezelni, amennyiben egy térség, egy-egy város lakóinak többsége kétlakivá válik, százezrek válnak kivétellé.

Ha vizsgálni szeretnénk azt, hogy milyen élethelyzeteket teremt majd ezen százezrek esetében a magyar állampolgárság megszerzése, akkor erre kitűnő alapot szolgáltat a jelenlegi kettős állampolgárok élő gyakorlata.

Ma is több tízezerre tehető a magyar–szerb, magyar–román, magyar–szlovák kettős állampolgárok száma, ezek igen nagy hányada kétlaki életet él. A vonatkozó adatokból megállapíthatjuk, hogy a kettős állampolgárok csak kisebb hányada rendelkezik egy aktív és egy alvó állampolgársággal. Nagyon kevés olyan kettős állampolgár van, aki hivatalosan (jogilag) kivándorolt Romániából, Szerbiából, Kárpátaljáról, megszüntette bejelentett lakóhelyét, lemondott a szavazati jogáról, vagy mint kivándorolt, bejelentkezett volna születése szerinti hazája külképviseletén, mint tartósan új hazájában (Magyarországon) élő személy. Hovatovább azok, akik kivándoroltak Magyarországra, majd visszatértek szülőhelyükre, ugyancsak nem jelentették a magyar államnak, hogy ezentúl tartósan (újból) szülőföldjükön élnek. A gyakorlat az, hogy a kettős állampolgárok zöme mindkét országban rendelkezik lakóhellyel, útlevéllel, személyi igazolvánnyal, adószámmal, személyi számmal, szavazati joggal, azaz az országok nyilvántartásában ezek a személyek kétszeresen léteznek. Ez a helyzet a kettős állampolgároknak leginkább gyakorlati előnyökkel jár: két országban tudnak szavazni, minden korlát nélkül munkát vállalni, orvosi ellátásban, különböző szociális, családtámogatási juttatásokban, hitelekben részesülni… Az államok nem igazán rendelkeznek olyan mechanizmusokkal, amelyekkel megakadályozhatnák a kettős állampolgárság biztosította előnyök élvezetét, hiszen az állam működése eleve azon az elven alapszik, hogy egy személynek egy állampolgársága van, sőt amennyiben a kettős állampolgárság valamilyen módon jogilag szabályozott is, a főszabály, hogy a kettős állampolgárt az adott ország mindig saját állampolgárának tekinti, tehát nem tagadhatja meg tőle, hogy lakóhelyet létesítsen, szociális és családi támogatásokat vegyen igénybe akár alanyi jogon is! Az, hogy az államok mennyire felkészületlenek a kettős állampolgárság, a két lakóhely okozta problémák megoldására, két időszerű példával szemléltetnénk. Az első banális, nevezetesen 2009 nyarán felmerült a kérdés, hogy az új vám- és közlekedési szabályok Szerbiában lehetővé teszik-e azt, hogy Szerbiában egy „kétlaki” (két lakóhellyel rendelkező) szerb–magyar állampolgár Magyarországon bejegyzett személygépkocsit használjon. A közlekedésrendészet számára komoly fejtörést okozott a megfelelő jogértelmezés, hiszen az illető bizonyítottan szerbiai lakóhellyel rendelkezett, ami a jogszabály szerint kizárja külföldi autó használatát, másrészt magyarországi okirattal igazolta, hogy Magyarországon rendelkezik lakcímmel, ami viszont feljogosítja a magyar autó használatára! Az életben leginkább ez utóbbi értelmezés látszik felülkerekedni, de felmerül a kérdés, milyen lenne a jogértelmezés, ha tízezer Szerbiában élő kettős állampolgár használna magyar személygépkocsit, mondjuk, abból a megfontolásból, hogy ott olcsóbban lehet gépkocsit vásárolni és a bejegyzési és a biztosítási költségek is kisebbek. A másik aktuális példa a volt jugoszláv tagköztársaságok utódállamaihoz kötődik. Közismert, hogy Horvátország több százezer bosznia-hercegovinai horvát nemzetiségű állampolgárnak tette lehetővé áttelepülés nélkül a horvát állampolgárság megszerzését. Ennek következtében most százszámra találkozik a két ország igazságszolgáltatása azzal a problémával, hogy a kettős állampolgárságú bűnözők, miután az egyik országukban súlyos bűncselekményt követtek el, másik hazájukba menekülnek, kihasználva azt az alkotmányos cikkelyt, amely nem teszi lehetővé a hazai állampolgárok kiadását másik országnak. Ezek közül talán a legismertebb példa a Boszniába szökött, volt horvát állami vezető, Branimir Glavaš, akit háborús bűncselekmények miatt ítéltek el. A két kiragadott példa mellett természetesen még számos más gyakorlati probléma is felvetődhet, attól kezdve, hogy milyen feltételekkel léphet be az országhatáron, saját hazájába (ahol lakóhellyel is rendelkezik) idegen ország útlevelével egy kettős állampolgár, egészen odáig, hogy a visszaigényelheti-e az áfát az a „kétlaki” magyar–szerb állampolgár, aki az országhatáron szerb útlevéllel jelenti be adó-visszaigénylési kérését.

A kettős állampolgársággal kapcsolatban eleddig nem szóltunk azokról a törvényes korlátozásokról, amelyek bizonyos élethelyzetekben diszkriminálják a kettős állampolgárokat. Kevesen tudják például azt, hogy Szerbiában a biztonsági szolgálatok alkalmazottai nem lehetnek kettős állampolgárok. A magyar állampolgárság tömeges felvétele ilyetén módon kizárna sok magyar nemzetiségű polgárt ezen szakmák és hivatások gyakorlásából, ami ugyancsak nehezítené a szülőföldön való egyenrangúság elvének a megvalósulását.

A fentiekben ismertetett, ma is létező kérdések és dilemmák természetesen jogilag és közigazgatásilag nem számítanak megoldhatatlannak és kezelhetetlenek, amit bizonyít a kettős adózás elkerüléséről szóló magyar–szerb nemzetközi szerződés is, amely részletes szabályokat tartalmaz a kettős állampolgárok és a kétlakiság kérdéseire is az adózás vonatkozásában.

Mindazonáltal ahhoz, hogy a kettős állampolgárok százezreinek a megjelenése ne okozzon komoly működési zavarokat a két érintett országban, számos jogszabályt kellene módosítani, számos nemzetközi szerződést kötni, és a két ország hatóságai között olyan szoros és bizalmas együttműködést, adatcserét kialakítani, amely minimalizálhatná a kettős állampolgárság és a kétlakiság kiváltotta esetleges károkat.

Megannyi kérdés, felvetés és dilemma, amellyel eddig gyakorlatilag senki sem foglalkozott, nemhogy megválaszolt volna…

Epilógus

A fent említett, alapos elemzést és végiggondolást igénylő felvetésekből korántsem az következik, hogy a magyar állampolgárság jelenlegi jogi szabályozása, a határon túli magyar régiókban élő magyarok magyarországi honosításának lehetősége megfelelő vagy akár elfogadható lenne. Hiszen a jelenlegi honosítási szabályok alapján a határon túli magyarok csupán hosszadalmas jogi eljárás során szerezhetik meg a magyar állampolgárságot, amelyet szükségszerűen megelőz a sokéves magyarországi munkavállalás, lakásvásárlás, tartós letelepedés. Ezek a szigorú, gyakran a huszonkettes csapdáját tartalmazó követelmények semmiképpen sem tükrözik a Magyar Köztársaság alkotmányában rögzített felelősségvállalást, sem a magyar kultúrnemzet egységét hangoztató politikát, hiszen számos ország jogrendje teszi lehetővé a kulturálisan, nyelvileg, történelmileg az állam többségi lakosságához kötődő személyek gyors és nehézségek nélküli honosítását. Hovatovább, a jelenlegi állampolgársági szabályok nyíltan diszkriminálják a határon túli magyar régiók lakosait, hiszen míg a mai Magyarország területéről elszármazott volt magyar állampolgárok puszta nyilatkozattal visszaszerezhetik a magyar állampolgárságukat (amelyről leginkább önként mondtak le), addig a történelmi Magyarország területéről származó, ugyancsak volt magyar állampolgárok állampolgárságukat csupán hosszadalmas letelepedés és visszahonosítási eljárás során szerezhetik vissza, noha erről soha önként nem mondtak le!

Nem vitás tehát, hogy a magyar állampolgárságot szabályozó törvényes keret felülvizsgálásra, újragondolásra érett, ám félő, hogy a napi politikai és pártpolitikai érdekek és megfontolások a jövőben is megakadályozzák a tisztánlátásunkat, a valódi kérdések megfogalmazását.