Kisebbségkutatás 9. évf. 2000. 2. szám

Az autonómia mint az etnikai konfliktusok rugalmas megoldásának módszere

Lapidoth, Ruth: Autonomy - flexible solutions to ethnic conflicts. US Institute of Peace Press, Washington, D. C., 1997.

Ruth Lapidoth műve olyan témával foglalkozik, mely napjainkban különösen aktuális, kiváltképpen Közép-Európában és a Balkánon. A bevezetőben a szerző rámutat arra a lényeges különbségre, amely az európai és az amerikai autonómia-felfogás között áll fenn. Míg az "öreg kontinensen" az ún. "csoportos", illetve "kollektíve élvezhető" jogok komoly szerepet kapnak, addig Amerikában ezekről alig esik szó, mindenki az egyénekhez kötődő "személyes jellegű" jogokról ("individual rights") beszél. Éppen ez az oka annak, hogy az amerikaiaknak láthatóan nehezére esik megérteni az európai problémákat. Lapidoth szerint az autonómiák általánosan megfogalmazható fő előnye a rugalmasság, az a tény, hogy különböző megoldási fokozatokat kínálnak, és az adott helyzet dönti el, hogy ezek közül melyiket célszerű kiválasztani. Ugyanakkor nem titkolja, hogy vannak "sikertelen" autonómiák is - a bevezetőben ezeket éppen úgy felsorolja, mint a "sikereseket".

A mű szerkezetileg négy részből áll, úm.1. Az autonómia szerepe; 2. Az autonómia mibenléte; 3. Autonómia a gyakorlatban; 4. Következtetések.

A szerző szerint az autonómia nem más, mint az etnikai feszültségek csökkentésének eszköze, mely ugyanakkor az önrendelkezési jogon alapul. Csupán egy a baj: az önrendelkezési jog megadásával problémák vannak, mert noha az - mértékadó tényezők szerint - a nemzetközi jog alapvető kategóriája, jogilag nem pontosan meghatározott, ráadásul a "népek önrendelkezési joga" fogalom is pontatlan, mert benne a "nép" fogalom is bizonytalan. Az önrendelkezési joggal az a baj, hogy - mint arra napjainkban már több tanulmány rámutatott - - inkább csak politikai és nem jogi értelemben él.

Az autonómia-koncepció elemzése napjaink elméleti szakirodalmában

A fogalom lényegének elemzésekor világosan különbséget kell tennünk politikai és adminisztratív autonómiák között. Míg a politikai autonómia általában mindazt felöleli, amit az idea a közvélekedés szerint takar, addig az adminisztratív jellegű autonómia leszűkül a közigazgatási szférára. A szerző szerint kiemelkedő jelentőségűek az "északi" autonómiák, úm. az Aland-szigetek, Grönland és a Feröer-szigetek.

(Szubjektív megjegyzésként azért ehhez hozzá lehet tenni, hogy úgy tűnik, az "autonómia" fogalom kezd egyfajta "varázsszóvá" válni, amellyel egy csapásra minden problémát eredményesen megoldani vélnek azok, akik szinte "imamalomhoz hasonlóan" állandóan emlegetik.)

Ami napjainkban számunkra rendkívüli fontossággal bír, az a területi és a személyi autonómia párhuzamos vizsgálata. A személyi autonómiával szemben általában lényegesen kisebb a "többségi nemzet" ellenállása, mint a területi autonómiával szemben. A személyi autonómiát meg szokták adni etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi kisebbségeknek egyaránt. (Ilyet élvezhetett például az Oszmán-török Birodalom nem muszlim népessége.) A személyi autonómiában részt vehet bárki, aki az adott közösség tagja kíván lenni. A közösség létrehozhat ugyan bizonyos intézményeket, de kizárólag az adott állam törvényei által megszabott kereteken belül.

Karl Renner - aki egy időben Ausztria államfője is volt - tudományos tevékenysége során részletesen is foglalkozott a személyi autonómia kérdéskörével. Külön kiemelte az oktatás, a művészetek és az irodalom fontosságát, mert, úgymond, ezeken a területeken célszerű, ha az adott nemzeti kisebbségek önálló szervezeteket is létrehoznak. Tevékenységük során nem szükséges, hogy minden területen folyamatosan kommunikáljanak az állammal, ugyanakkor szerinte is alapvető fontosságú, hogy a külügyek és a biztonságpolitika kizárólagosan állami kézben maradjon.

Ruth Lapidoth véleménye a prioritásról: "A személyi autonómia nagy előnye a területivel szemben, hogy kizárólag a egyéni választástól függ, míg a területi autonómia azokra is vonatkozik, akik ki szeretnének maradni belőle. Megjegyzendő, hogy a legutóbbi időkig a személyi és területi autonómiát kizárólag két külön változatként kezelték, pedig ez kombinálható is úgy, hogy "ott, ahol az illető kisebbség többséget alkot, a területi autonómia az igazi megoldás, ahol nem, ott a személyi." (Ezt a megoldást alkalmazzák például a skandináv országok a lapp kisebbséggel kapcsolatban.)

Az autonómiák gyakorlati érvényesüléséről a mű igen részletes felsorolást tartalmaz, megkülönbözteti a nagy birodalmak autonómiáit, a domíniumokat, valamint az első- és a második világháború után létrejött autonómiákat. Külön kiemelendő példának tartja Dél-Tirolt, melynek helyzetét az 1946. szeptember 5-i Gruber-de Gasperi-egyezmény rendezte. Dél-Tirolban a német kisebbség számára biztosítva van az anyanyelvi elemi és középfokú oktatás. A nyelvhasználatban más területen is egyenlőség van a kisebbségi nyelv és az olasz államnyelv között. Kétnyelvűek a hivatalos dokumentumok és a helységnevek is. Az egyezmény alapján mód nyílt arra, hogy visszanémetesítsék a korábban olaszosított családneveket. Az álláshoz jutásban teljes egyenlőség érvényesül. A német többségű területen autonóm törvényhozás van, és regionális végrehajtó hatalom irányít.

Az angolszász tudományos szokásoknak megfelelően Ruth Lapidoth műve végén összegzi is a tanulságként levonható legfontosabb következtetéseket. Mindenekelőtt ismételten megállapítja, hogy a legnagyobb probléma az önrendelkezési joggal, illetve a "népek önrendelkezési jogának" meghatározásával van. Az önrendelkezési jog szakmailag nem, csupán politikailag kielégítően definiált, míg a "nép" fogalommal az a baj, hogy több nemzeti kisebbség és bennszülött csoport is igényt tart arra, hogy "népnek" tekinthesse magát. Az ilyen tágan értelmezhető kifejezés alapján azonban csaknem lehetetlen meghatározni, hogy kinek legyen önrendelkezési joga, és kinek nem.

Az, hogy egy adott többnemzetiségű országban a területi, a személyi vagy a "kevert" autonómia alkalmazása célszerű, mindig a konkrét helyi viszonyok döntik el. Noha a külügyek szinte mindenütt a központi hatóságok jogkörébe tartoznak, mégis indokolt, ha gazdasági és kulturális téren az autonómiák is szabadon ápolhatják külkapcsolataikat. A környezetvédelmi és telekommunikációs ügyekben mindenképpen javasolt az együttműködés az adott állam központi kormányszerveivel. A szociális ügyeket általában az autonómiára hárítja a központi hatalom, de esetenként indokolt, ha az autonómia megpróbál - legalább részben - ebből a szerepből kilépni.

Ami a törvényhozást illeti, az szinte kizárólag az adott állam központi parlamentjének van fenntartva. (Bár Grönland maga határozhatott saját büntető-törvénykönyvéről.) A lényeg azonban a törvényhozás tekintetében is az, hogy a kisebbségekkel szemben semmiféle hátrányos megkülönböztetés ne legyen.

A pénzügyek általában központi kezelést igényelnek, de adóügyekben az autonómiák is szerepet kapnak. Ebben az esetben feltétlenül szükséges a központi és a helyi szervek közötti folyamatos egyeztetés.

A szuverenitás szinte minden esetben teljes egészében a központi kormányszervekre ruházott, ugyanez érvényesül az állampolgárság tekintetében is, bár az útlevélben az adott kisebbség nevét néhol fel szokták tüntetni. Ritka az önálló útlevél-kiadási jog - például a palesztinok rendelkeznek ilyennel.

Ruth Lapidoth törekvése, hogy átfogó képet adjon az autonómiák múltjáról, jelenéről, fajtáiról jövőjéről mindenképpen tiszteletre méltó. Különösen figyelmet érdemlő, hogy tudományos igényű elemzésével "tanácsot" is kíván adni célirányos gyakorlati alkalmazásukra.

Horváth András

Vissza