Halász Gábor
Az oktatási jogok biztosa a közoktatásban1
Az oktatási jogok biztosa intézményének a létrehozása
a magyar oktatásügy jövőbeni fejlődése szempontjából sok pozitív hatás
lehetőségét hordozó lépés. Olyan időszakban történik, amikor a közoktatás-politika
prioritásává válik az oktatás minőségének a biztosítása és fejlesztése.
Fölmerül az a kérdés, vajon e kormányzati prioritás és az oktatási
jogok biztosa intézményének a létrehozása között van-e kapcsolat.
Vajon a létrehozandó intézmény játszhat-e valamilyen közvetett vagy
közvetlen szerepet az oktatás minőségének javításában? Az oktatási
biztos jelenléte a magyar közoktatásban minden bizonnyal erősíteni
fogja a jogszerűséget, méghozzá éppen azon a ponton, amely a legjelentősebb
az oktatás minősége szempontjából. Ez a pont az intézmények és a szolgáltatásaikat
igénybe vevők közötti kapcsolatok rendszere.
|
A jogszerűség és a minőség
Valamennyien tudjuk, érezzük, hogy a minőség, az eredményesség kiemelt
kérdéssé vált nemcsak Magyarországon, hanem számos más ország oktatási
rendszerében is. Ennek sok oka van. Az egyik mindenképpen az, hogy
a szolgáltatást igénybe vevők szükségletei nagymértékben növekednek,
és a képességük is megnő arra, hogy igényeiket érvényre juttassák.
Másik oka az, hogy a közszférát szinte minden országban költségvetési
megszorítások alá helyezik, és ezért egyre többen felteszik azt a
kérdést, vajon azokért a forrásokért, amelyeket a társadalom ennek
a közszolgáltatásnak a rendelkezésére bocsát, mi az a termék, mi az
az érték, amit az létre tud hozni.
Egy harmadik ok amit én különösen fontosnak tartok az, hogy
a minőség nemcsak az oktatásban, hanem tulajdonképpen minden szférában
egyre nagyobb jelentőségre tesz szert. Az ipari és a szolgáltatási
szférában a minőség fejlesztésének és ellenőrzésének az ügyét ma már
a versenyképesség egyik legfontosabb, legmeghatározóbb elemének tekintik.
Ez nagyon sok más jelenséghez hasonlóan a gazdasági, ipari szférából
elkerülhetetlenül átjön a közszolgáltatások területére, az oktatáséra
is.
Ezt a kérdéskört a figyelmünk előterébe tolja Magyarország európai
integrációja is. Mindenekelőtt azért, mert és ez jól érzékelhető
közösségi szinten az Európai Unió egyre kevésbé törődik azzal, hogy
konkrétan megfeleltessen különböző diplomákat, szakmákat. A végzettség
szabad átváltásának a lehetőségét a tagállamok egyre kevésbé keresik
az abban való megegyezésben, hogy milyen tartalommal készítenek fel
ezekre a szakmákra. Ehelyett egyre inkább bizalmi elvre építik a diplomák,
képesítések elismerését. A bizalmi elv mögött pedig az a feltételezés
rejlik, hogy minden egyes ország képes saját magán, saját intézményein
belül garantálni azokat a minőségi elemeket, amelyeknek köszönhetően
ha ott valóban jelen vannak el lehet hinni, hogy az adott diploma
vagy képzettség valóban komoly. Másfelől pedig úgy tűnik, hogy uniós
szinten formálódóban van egy kifejezetten minőséggel, minőségbiztosítással
kapcsolatos közösségi stratégia. Nemcsak az oktatás területén, hanem
jóval tágabban.
A magyar kormányzati politikában is kiemelkedő szemponttá vált
a minőség fejlesztése. Ez nem független attól, hogy érzékeljük, tudjuk,
nagyon komoly eredményességi, minőségi hiányosságok vannak az oktatásban,
és ezen mindenképpen változtatni kell.
A minőség biztosításának és javításának hallatlan
gazdag eszköztára van. Tulajdonképpen most kezdtünk el országos szinten,
oktatáspolitikai szinten azon gondolkodni, hogy ebből a hallatlan
gazdag eszköztárból mi mindent lehet fölhasználni. A sokféle eszköz
mellett, még ha nem is a legfontosabb, mindenképpen számításba vehető
maga a jog, a jogszerűség biztosítása. Minthogy maga a jogszerűség
és erről fogok majd részletesebben is szólni közvetlenül hozzájárulhat
a minőséghez, ostobaság lenne lemondani ennek az eszköznek az alkalmazásáról.
Eközben persze tudnunk kell, hogy az oktatás azon területek
közé tartozik, ahol a jog eszköze nagyon óvatosan alkalmazható. A
jog nagyon sok elemnek a szabályozására, elsősorban mindenki által
kötelezően követendő szakmai standardoknak a meghatározására nem alkalmas.
Az elmúlt néhány évtizedben azon országokban, ahol a jog eszközét
túl intenzíven használták az oktatási-nevelési viszonyoknak a szabályozására,
sok elemzés született arról, hogy ennek milyen hátulütői, milyen kockázatai,
milyen veszélyei lehetnek. Ebből a szempontból például jónak tartom,
hogy nálunk határozott különbségtétel van aközött, amikor valakit
egyszerűen érdeksérelem ér az iskolában, illetve aközött, amikor
jogsérelem történik, és a kettőnek eltérő eljárásban lehet
érvényt juttatni az iskolákban. Ez nagyon szerencsés megoldás, azt
jelzi, hogy a magyar oktatási rendszer érzékeli a különbséget azon
területek között, amelyek a jog eszközével szabályozhatók és amelyek
így nem szabályozhatók, és ezeket nem akarja összekeverni. Persze
a határvonalaknak a megtalálása mindig hihetetlen nehéz lesz.
Nos, azt gondolom, hogy a jogszerűség erősítése mindenképpen
hozzájárulhat a minőséghez. De amiképpen a minőség biztosításának
a jogszerűség csupán egyik eleme, ugyanúgy fordítva is érvényes: a
jogszerűség biztosítása nagyon sok más okból meghatározó jelentőségű
a magyar oktatási rendszerben, és ezek közül a minőségnek a kérdése
csak az egyik. Egyfelől a minőségbiztosítás és a minőségfejlesztés,
másfelől a jogszerűség között van átfedés, de mind a kettő önálló
területnek számít. Nekünk az a dolgunk, hogy ezt az átfedő területet,
az itt lévő lehetőségeket próbáljuk meg föltárni, és ezt próbáljuk
meg hasznosítani.
Feltehető a kérdés: a jogszerűséget milyen egyéb
dolgok miatt kell erősíteni a magyar oktatási rendszerben. Nyilvánvaló,
hogy egy olyannyira decentralizált rendszerben, mint amilyen a magyar
oktatási rendszer, ahol a helyi és az intézményi önálló célkitűzésnek
nagyon nagy lehetősége van, elkerülhetetlenül sokkal több olyan konfliktus
jelenik meg a különböző szereplők között, amelyeket valamilyen módon
kezelni kell, és a jog ezek kezelésének a meghatározó eszköze. Az
oktatási jogok biztosát tulajdonképpen döntően ez a kérdés izgatja.
Biztos vagyok benne, hogy az oktatáshoz való jogok kérdései, amelyek
definiálása kevéssé történt meg, az elkövetkező időben előtérbe fognak
kerülni. Más országok példája is mutatja, hogy a demokrácia kiépülésével,
kiteljesedésével szükségessé válik, hogy az oktatáshoz kapcsolódó
jogokat jobban definiáljuk. Különösen nagy jelentősége van ennek azért
is, mert egészen biztos, hogy növekszik az igény a közforrásokkal,
a közpénzekkel való elszámoltathatóság iránt. Ez szorosan összekapcsolódik
az EU-csatlakozásunkkal, amelynek következtében a jogbiztonság, a
kiszámíthatóság, a közintézmények jogszerű és hatékony működése általában
fel fog értékelődni.
A jogszerűtlenségek okai a magyar közoktatásban
Hogyan is néz ki a jogszerűség ma a magyar közoktatásban?
Számos vizsgálat és kutatás zajlott le az elmúlt években, amelyek
egyértelműen azt mutatták, hogy a magyar közoktatásban a jogszerű
működéssel komoly problémák vannak, vagyis tömegével találhatók olyan
helyzetek, olyan intézményi viselkedések, amelyek nem felelnek meg
a jogi előírásoknak. Gondos és alapos elemzésnek kell ezt a helyzetet
alávetnünk. Nem intézhetjük el ezt azzal, hogy jogszerűtlenül viselkednek
az intézmények, és ezért ki kell kényszeríteni a jog érvényesülését.
Nem ilyen egyszerű ez a dolog. Sokféle oka van annak, hogy sok a jogszerűtlen
viselkedés a magyar oktatásügyben, és nélkülözhetetlen, hogy ezeket
az okokat áttekintsük.
A meghatározó ok a közoktatási rendszer átalakulásában
rejlik. Abban, hogy olyan rendszerelemek élnek egymás mellett, amelyek
a múltban léteztek, de ma még van kifutásuk, amelyek most jönnek létre,
és a jövőben válhatnak meghatározóvá. Az érettségi például jellegzetesen
ilyen. Itt is párhuzamosan él egymás mellett egy korábbi és egy új
struktúra, és az ilyen helyzetet nehéz a jog eszközével koherens módon
szabályozni.
A második ok az, hogy egy olyan helyzetben, amelyben
éppen átalakulnak az intézmények és változik az intézményi gyakorlat,
jóval nehezebb a jogi szabályozás, mint amikor ezek stabilak és állandóak.
Az ilyen helyzetnek is megvan a maga jogi kezelhetősége, de nem vagyunk
eléggé felkészülve arra, hogy átalakuló, változó, reformálódó
intézményi rendszereket szabályozzunk a jog eszközével. Gondoljunk
csak arra, hogy az 1996-os törvénymódosítás volt az első, amikor a
jogalkotók rájöttek arra, hogy az időelemet be lehet építeni a jogi
szabályozásba. Ez a törvény tele volt olyan elemekkel, amelyek határidőkhöz
kötötték bizonyos jogi normáknak az érvényesülését, ezért nemcsak
abban kellett gondolkodnia a jogalkotónak, hogy milyen a jogszabályi
és a társadalmi valóság kapcsolata, hanem az idődimenzióban is. Vagyis
abban, hogy melyik jogszabály mikor lép hatályba, és ez hogyan hat
azokra az elemekre, ahol a kapcsolódó szabály még nem lépett hatályba.
Nos, ezt nehéz megtanulni, ez mindenképpen tanulási folyamatot igényel.
A gyakori jogszerűtlenség harmadik oka az, hogy az oktatás nem
olyan terület, ahol a jogi szemléletnek nagy hagyományai lennének,
legalábbis az elmúlt jó néhány évtizedben az oktatási problémák jogi
megközelítése meglehetősen háttérbe szorult. Ha a mi területünkön
az oktatási igazgatásban működő jogászok számát összevetjük más országokéval,
akkor azt látjuk, hogy nálunk ijesztően alul reprezentált a jogi szakértelem,
ami konkrétan személyekben vagy ezzel foglalkozó szervezetekben ragadható
meg. Kevés olyan személy és intézmény van, amely ezt a kompetenciát
meg tudná jeleníteni.
A negyedik ok a forráshiánnyal függ össze.
Arról az esetről van szó, amikor az az ellátmány, az a szolgáltatás,
amelyet előír a jog a források hiánya miatt nem valósítható meg. Ez
az egyik legnehezebben kezelhető kérdés. Feloldhatatlan ellentmondása
minden szűkös viszonyok között működő rendszernek, hogy nem lehetséges
a szolgáltatásokra vonatkozó standardokat olyan szinten meghatározni,
hogy azt minden egyes ellátó ebben az esetben helyi önkormányzat
a rendelkezésre álló erőforrásokból teljesíthesse. Ha az ellátási
standardokat magasan határozzuk meg, elkerülhetetlenül jogszerűtlen
állapotba kerül a szolgáltatást biztosító szereplők egy része. Ez
olyan ellentmondás, amellyel ha ez a terület egyáltalán megjelenik
figyelmének a terében az oktatási jogok biztosának foglalkoznia
kell.
Az ötödik ok, amit említenék, a jogalkalmazói kompetencia
szegénysége és hiányossága, amely nagymértékben összefügg közoktatás-irányítási
rendszerünknek azzal a sajátosságával, hogy rendkívül elaprózott.
Azaz nagy az oktatásirányító hatóságok száma, és kicsi az átlagos
méretük. Ezért az a kompetencia, amely a szakszerű jogalkalmazáshoz
kell, nemcsak hogy nincs jelen, hanem elvileg sem hozható létre ilyen
méretekben. Ezért a jogsérelem gyakran nem szándékosan, hanem egyszerűen
kompetenciahiányból történik meg.
És végül hatodikként említeném a szándékolt, az érdekvezérelt
jogsérelmet.
Azért érzem nagyon fontosnak, hogy lássuk, milyen tényezők okozzák
azt, hogy a magyar rendszerben nagyon gyakori a jogsérelem, a jogszerűtlen
viselkedés, mert nagyon sokan hajlamosak arra, hogy az okokat erre
az utolsóra redukálják. Ha valaki csak abból indul ki, hogy azért
sértik meg a jogot, mert érdekvezérelten és tudatosan meg akarják
sérteni, akkor nem érti meg a helyzetet, és nagyon rossz irányba próbál
lépéseket tenni.
Hogyan erősíthető a jogszerűség?
Milyen lehetőségei vannak a magyar oktatásirányítási rendszerben a
jogszerűség helyreállításának, a jog érvényesítésének?
Abban, hogy a rendszer mennyire jogszerűen vagy jogszerűtlenül
működik, nyilván a helyi intézményfenntartói, az önkormányzati döntéseknek
van a legnagyobb szerepük. A politikai autonómiával rendelkező önkormányzatokról
van szó, amelyek jogosítványait, hatalmát, hatáskörét kétharmados
törvényekkel lehet befolyásolni. Ezeknek a döntéseknek a közvetlen
átalakítása, megváltoztatása kormányzati szintről nem lehetséges.
Ezen a területen meghatározóak a megyei szinten működő közigazgatási
hivatalok, de ezek is csak annyit tehetnek, hogy fölhívják a jogszerűtlenül
intézkedő iskolafenntartó figyelmét, és jelzik neki, hogy meg kellene
változtatnia a döntését. De ha ez nem történik meg, nem áll kényszerítő
eszköz a rendelkezésükre, azaz ők is csak bírósági úton tudják elérni
a jogszerű viselkedés helyreállítását. Tehát egy felsőbb igazgatási
szint közvetlenül mint volt korábban nem avatkozhat be.
Az autonómiának óriási társadalmi előnyei vannak, ugyanakkor
nyilvánvaló, hogy a jogszerű működés szempontjából ez kockázatokat
rejt magában. Keresnünk kell tehát annak a lehetőségeit, hogy ezen
a struktúrán belül próbáljuk meg a jogszerűséget növelni. Azt gondolom,
hogy az oktatási jogok biztosának a hivatala és szerepmeghatározása
olyan új elem, amely nem rendszeridegen, hanem rendszerkonform, és
mindenképpen hozzá tud járulni a jogszerűség erősödéséhez.
Minőség és jogszerűség
Most térnék rá arra, melyek azok a konkrét területek, amelyekkel kapcsolatban
a jogszerűség kérdése felmerülhet, és amelyek ugyanakkor közvetlenül
kapcsolhatók az oktatás minőségéhez. Összesen négy olyan területet
látok az oktatásban, amellyel kapcsolatban a jogszerűség kérdése megfogalmazható,
és ugyanakkor a minőségre is közvetlen befolyással van. Vannak köztük
olyanok, amelyekkel az oktatási jogok biztosának egyértelműen foglalkoznia
kell, és éppen ezek azok, amelyek a minőséggel leginkább összefüggnek.
A négy terület közül az első úgy definiálható: az igénybevevői
vagy fogyasztói jogok. Tehát azoknak a jogai, akik a szolgáltatást
igénybe veszik, használják. Ez az a terület, amely a legszorosabban
kapcsolódik az általános emberi jogokhoz. A kettő természetesen nem
fedi egymást, de van közöttük egy olyan terület, ahol a kétféle jog
nagyon nehezen szétválasztható.
A fogyasztói vagy igénybe vevői jogok hat elemét külön-külön
is érdemes megnevezni.
Az első a megfelelő ellátási viszonyokhoz való hozzájutás.
Noha igaz az, hogy alkotmányos szinten az oktatási jogok ezen a címen
nem jelennek meg, ha valamilyen irányban várható fejlődés, változás,
akkor ez döntően a megfelelő ellátáshoz való hozzájutás irányában
történhet. Itt lényegében arról van szó, hogy a hozzájutás azokhoz
az ellátási viszonyokhoz, amelyeket az oktatásra vonatkozó törvények
definiálnak, állampolgári jogként kezelhető. Ilyenek lehetnek mindenekelőtt
bizonyos épület- és eszközelemek vagy a tanári állománnyal kapcsolatban
bizonyos képesítési követelmények. Például az, hogy a középiskolába
járók jogaként jelenhet meg az, hogy ott egyetemi végzettséggel rendelkező
tanár oktasson. És ilyenek természetesen a tartalmi tevékenység bizonyos
elemével kapcsolatban is megfogalmazhatók. Például nem fordulhat elő
az és azt gondolom, hogy ez alapvető oktatási jogként is definiálható
, hogy mondjuk az alapfokú oktatásban valaki nem részesül idegennyelv-oktatásban.
Kényes terület ez, mert itt a jog érvényre juttatása megkívánja
a megfelelő anyagi források jelenlétét. Az alkotmányjogászok azonban
hiába deklarálnak bizonyos jogokat, ha ezek érvényesüléséhez a megfelelő
források nem állnak rendelkezésre. Bár tudjuk, például a kormány és
az Alkotmánybíróság között az elmúlt években lezajlott vitákból, hogy
a források megléte vagy meg nem léte ugyan politikai döntés, de ezt
befolyásolhatják a jogászi döntések.
A második elem, az intézményekbe való fölvétel és az intézmény-rendszeren
belüli továbbhaladás fair volta. Tehát hogy a felvételi vizsga
a bejutás az intézménybe, vagy amikor intézmények között kell átlépni,
akkor ez fair módon, igazságos módon történjen, ne történhessen diszkrimináció.
A harmadik ilyen elem az egyéneknek, a tanulóknak az
intézményen belüli értékeléséhez kapcsolódik. Itt is az az
igény jelenik meg, hogy ez fair módon történjen, ne lehessen ebben
diszkrimináció.
A negyedik elem a részvétellel kapcsolatos jogok gyakorlása,
vagyis azoknak a részvétellel kapcsolatos jogoknak az érvényesülése,
amelyeket a törvények biztosítanak az egyének és csoportok számára.
Az ötödik és ez az előzővel együtt közvetlen kapcsolódik az
alapvető emberi jogokhoz a személyiségi jogok, az emberi méltóság
biztosítása.
Végül a hatodik: a bármilyen alapon történt diszkrimináció
tilalma.
Látható, hogy a fogyasztói vagy igénybe vevői jogok csoportján
belül olyan elemek vannak, amelyek a szolgáltatás színvonalához kapcsolódnak,
de amelyek nagyon világosan megjeleníthetők úgy is, mint általános
emberi jogok. Ez az a terület, ahol a jogszerűség és a minőség a legjobban
összekapcsolódik.
Rövidebben beszélnék a minőséggel összefüggő oktatási jogok
másik három csoportjáról. Az egyik terület, ahol a jogszerűség kérdése
felmerülhet, a tanári foglalkoztatás, a pedagógusfoglalkoztatás
viszonyai. Közülük a legfontosabbak a bérekkel vagy munkafeltételekkel
kapcsolatos alapvető egyéni munkavállalói jogok, valamint a kollektív
munkavállalói jogok, ezen belül a részvétellel, a beleszólással kapcsolatos
jogok érvényesülése. Idetartozik az is, ami itt Magyarországon a jog
szintjén is már intézményesült: ez a pedagógusoknak a szakmai
önállósághoz és szakmai méltósághoz való joga. Az, ahogy a mai
közoktatási jog szabályozza a szakmai tevékenységet, már egyértelműen
jelzi annak elfogadását, hogy a hivatás gyakorlójának, a hivatásra
megfelelő módon felkészült embernek mindenképpen kell, hogy legyen
szakmai autonómiája, azaz szakmai megfontolások alapján hozhasson
döntéseket arról, hogy egy adott nevelési, oktatási helyzetben mi
a jó, és mi a rossz. Ez persze konfliktusba kerülhet más jogokkal.
A következő terület az irányítási, igazgatási, felelősségmegosztási
viszonyokhoz kapcsolódik. Olyan kérdésekre gondolok többek között,
hogy a döntési felelősséggel rendelkezők jogszerűen gyakorolják-e
a felelősségüket, vagy az erőforrások elosztása jogszerűen történik-e.
Például akkor, amikor egy helyi hatóság, egy városi önkormányzat az
intézményei között elosztja az erőforrásokat, ez átlátható módon,
fair módon, indokolható módon történik-e. Noha eredetileg itt nem
az egyének és az intézmények kapcsolatáról van szó, végül is ez a
kapcsolat is érintett. Jól látható ez néhány olyan országban például
az Egyesült Államokban , ahol az állampolgári jogok felől induló
megközelítés nagy hatást gyakorolt az oktatás fejlődésére. Így például
állampolgári jogi szempontból is felvethető az a kérdés, vajon megteheti-e
egy önkormányzat azt, hogy az egyik iskolájának fölösen adja az erőforrásokat,
a másiknak pedig nem ad eleget, anélkül, hogy a dolog mögött valóban
komoly indoklás lenne. Ugyanígy az erőforrások intézményeken belüli
felhasználásával és ennek a jogi szabályozásával kapcsolatban is érdemes
felvetni a jogszerűség kérdését, és ennek is lehet az állampolgári
jogokhoz kapcsolódó vetülete.
A legnehezebb terület mint már érintettem
a szakmai, tartalmi tevékenységnek a területe. A jog szerepe,
hatása itt igényli a legnagyobb figyelmet, a legnagyobb óvatosságot.
A fejlett világra általában az a tendencia jellemző, hogy a szakmai,
tartalmi tevékenységet csak olyan mértékben szabályozzák a jog eszközével,
amennyiben az első szempont, azaz a megfelelő ellátáshoz való jogosultság
érvényesítése ezt mindenképpen szükségessé teszi. Vagy ha vannak egyéb
például a gazdaság fejlődésével vagy a társadalmi integrációval
összefüggő komoly közérdekű célok, amelyek ezt indokolttá teszik.
Ilyennek tekinthető például nálunk a pedagógus-továbbképzés kötelezővé
tétele, de ilyen lehet az is, hogy bizonyos tartalmi elemeket valamilyen
társadalmi érdekből mint amilyen például a munka világa vagy legutóbb
nálunk a közlekedésbiztonsággal kapcsolatos elemek kötelezően megjelentetnek
az iskolai oktatásban. Ilyenkor valamilyen elfogadott társadalmi érdek
alapján, a jog eszközével belevisznek a tartalmi tevékenységbe bizonyos
elemeket. Azonban itt a legnagyobb óvatosságra van szükség.
Ha visszatekintünk erre a négy csoportra, amelyeket
említettem, akkor láthatjuk, körülbelül hol vannak azok a pontok,
amelyekre azt lehet mondani, hogy a jogszerűség egyértelműen minőségi
dimenzióval is rendelkezik. Emellett meg lehet nézni azt is, hol
vannak azok a pontok, ahol a jogszerűség olyan alapvető állampolgári,
emberi jogokhoz kapcsolódik, amelyek indokolttá vagy esetleg elkerülhetetlenné
tehetik, hogy az oktatási jogok biztosa ezekkel a kérdésekkel foglalkozzon.
Az elkövetkező időben az egyik legérdekesebb folyamat valószínűleg
éppen az ezek között meghúzódó határvonalak definiálása lesz, ami
nem történhet szűk szakértői körön belül, hiszen itt végül is társadalmi
megegyezéseket kell kötni.
A minőség és a jog gyakorlati összekapcsolásával összefüggésben
még egy dolgot hangsúlyoznék. A minőség fejlesztése felé való elmozdulás
akkor lehetséges, ha minél több ponton sikerül standardokat
meghatározni. Itt valószínűleg komolyan el kell gondolkodni arról,
vajon a standardoknak milyen formái lehetségesek, és arról is, hogy
melyek azok a standardok, amelyek jogi formát ölthetnek, és melyek
azok, amelyeknek csak a szakmai kommunikáción keresztül van szabályozóerejük,
és nem rendelhetünk hozzájuk jogi kényszerítőerőt. Például ha elfogadunk
bizonyos standardokat arra nézve, hogyan kell egy intézményt értékelni,
hogy egy intézmény megítélésének melyek azok az elemei, amelyekre
oda kell figyelni, akkor ez mindenképpen szabályozóerő az intézmény-értékelést
végző szakértők tevékenységére nézve. Ők tehát mindenképpen figyelni
fognak erre, de nem biztos, hogy e mögött jogi kényszer is meg kell
hogy jelenjen. Ha például az intézményt értékelő szakértőkkel megbízóik
csak abban az esetben kötnek megbízást, ha bizonyos alapvető, előre
meghatározott kritériumokat elfogadnak az értékelésre nézve, akkor
ezek a standardok, egyszerűen a velük megkötött szerződésen keresztül
érvényesülnek anélkül, hogy megjelenne egy általánosan kötelező jogi
norma.
Azt is fontos hangsúlyozni, hogy nem csak az országosan egységesen
kötelező általános jogi normákra kell odafigyelnünk. A magyar rendszerben
ugyanis nagy szerepe lehet a helyi szintű szabályozásnak, a helyi
szintű standardok megfogalmazásának, és nyilván ez is olyan elem,
amely a minőségre befolyást gyakorolhat.
Mi lehet az oktatási jogok biztosának szerepe a minőségbiztosítás
területén?
Az eddig elmondottakból következik, hogy az oktatási jogok biztosának
lehet és kell, hogy szerepe legyen a minőség biztosítása területén.
Ha ez az intézmény létrejön, és olyan filozófiával, olyan megközelítésben
jön létre, ahogy itt erről szó volt, akkor megjósolható, hogy hozzá
fog járulni a magyar oktatásügyben az oktatás minőségének a javulásához.
Sokféle módon járulhat hozzá, ezek közül két dolgot említenék.
Az egyik az, hogy a puszta léte minthogy ilyen ügyekkel találkozik
rá fogja kényszeríteni arra, hogy elkezdje értelmezni a megfelelő
szolgáltatáshoz való hozzájutás jogát. Azáltal, hogy ilyen jellegű
panaszok is megfogalmazódhatnak, és azáltal, hogy megtörténik ezeknek
a panaszoknak a kivizsgálása, esetleg továbbvitele a bíróságra, hozzá
fog járulni ahhoz, hogy előre vigye azt a folyamatot, amely a társadalmi
megegyezéshez vezet abban, hogy melyek a megfelelő szolgáltatási viszonyok,
amelyekhez mindenkinek biztosítani kell a hozzáférést. A bíróságoknak
a szerepét ebben hallatlanul fontosnak tartom. Szerintem a bíróságok
eddig döntően azért nem játszottak nagy szerepet az ezekkel a kérdésekkel
kapcsolatos társadalmi közmegegyezés kialakításában, mert egyszerűen
nem volt senki, aki oda forduljon. A bíróságokhoz fordulásnak volt
már egy nagy hulláma az oktatásban a pedagógusok munkaviszonyával,
a besorolásokkal kapcsolatban, de olyan állampolgári panaszok, amelyek
arról szóltak volna, hogy egyesek nem jutnak hozzá a megfelelő, azaz
törvényben előírt szolgáltatáshoz, eddig nem voltak. Azt gondolom,
hogy amennyiben ez a hivatal fölvállalja a bírósághoz fordulást, kikényszerítheti
majd a bírósági ítélethozatalt ezekben az ügyekben. Ez nagyon nagy
jelentőségű, mert hiába van meg a bírósági döntés lehetősége, ha nincs
meg az a szereplő, aki ezt az egészet működésbe hozza, akkor ez a
dolog nem tudja kifejteni a hatását.
Végül megfogalmaznék néhány, tulajdonképpen már az eddigiekből
is következő tanácsot vagy ötletet azzal kapcsolatban, hogy mi is
az, amire ügyelnie kellene majd az oktatási jogok biztosának.
Az első az, hogy akkor tud csak jól működni egy ilyen
intézmény, ha világos, jól megfogalmazott standardok léteznek,
és ha világosan lehet látni, hogy mi az, ami ezek közül jogi kényszerítőerővel
rendelkezik, és mi az, ami nem. Tehát e standardok létrehozásának
a támogatása és ezek nagyon alapos ismerete mindenképpen meghatározó
elem.
A második a szakma és a jog közötti határvonalak
nagyon óvatos és nagyon ügyes kezelése. Az oktatási jogok biztosának
nem egy esetben komoly fejtörést fog okozni az, hogy eldöntse, rá
tartozik-e az adott ügy vagy nem. Megint csak utalnék azokra az országokra,
ahol a bíróságok jelentős szerepet játszottak az oktatással kapcsolatos
közmegegyezés kialakításában. Sok példa van arra, hogy a bíróságok
hosszú-hosszú fejtörés után úgy döntöttek, hogy az adott ügy nem tartozik
rájuk, és visszaadták az ügyet a szakmának azzal, hogy maga oldja
meg, mert az adott kérdésbe nem akartak beleszólni, vagy azzal, hogy
csak úgy tudják kezelni az ügyet, ha nem jogász oktatásügyi szakértőket
is bevonnak a folyamatba, és a jogi értelmezés mellett megjelenik
egy szakmai értelmezés is.
A harmadik eset, amire ugyancsak nagyon vigyázni kell,
és ami nagyon nagy óvatosságot és diplomáciai érzékenységet igényel,
azzal az említett problémával függ össze, amikor a megfelelő szolgáltatást
azért nem tudják biztosítani, mert az anyagi feltételek nem állnak
rendelkezésre, miközben a jó szándék meglenne. Ennek a dolognak
merev kezelése olyan konfliktushalmazhoz vezethet, amin az egész dolog
meg tud bukni.
A negyedik az, hogy az oktatási jogok biztosa olyan szerep,
olyan pozíció, ahonnan jó javaslatok fogalmazhatók meg a további jogépítésre.
Tehát ez az intézmény valószínűleg fontos szerepet játszhat abban,
hogy csökkentsük az oktatási jog belső inkonzisztenciáit, és a további
jogfejlődés lehetőségeire felhívjuk a döntéshozók figyelmét. Ez egyfajta
tanácsadói szerep, amely túlmutat az ügyek közvetlen elintézésén,
és magának a jogrendszernek a továbbfejlesztésére irányul.
És végül az ötödik gondolat. Noha csak
a jog kérdéséről volt szó amellett próbáltam érvelni, hogy a jogszerűség
és ezen belül a felhasználókhoz, az állampolgárokhoz kapcsolódó jogok
érvényesítésének a területe komolyan hozzájárulhat az oktatás minőségéhez
, tudnunk kell: az oktatás minőségének a javítása nem redukálódhat
a jogi szempontokra. A minőség biztosításának, amint már utaltam rá,
sokkal több és ennél fontosabb eszköze van. Tehát nem szabad, hogy
a figyelmünk erre szűküljön le akkor, amikor az oktatás minőségéről
gondolkodunk.