Nyomtatóbarát változat: Országos Közoktatási Intézet > Új Pedagógiai Szemle 1999 szeptember > Az oktatási jogok biztosa a közoktatásban

Halász Gábor

Az oktatási jogok biztosa a közoktatásban1

Az oktatási jogok biztosa intézményének a létrehozása a magyar oktatásügy jövőbeni fejlődése szempontjából sok pozitív hatás lehetőségét hordozó lépés. Olyan időszakban történik, amikor a közoktatás-politika prioritásává válik az oktatás minőségének a biztosítása és fejlesztése. Fölmerül az a kérdés, vajon e kormányzati prioritás és az oktatási jogok biztosa intézményének a létrehozása között van-e kapcsolat. Vajon a létrehozandó intézmény játszhat-e valamilyen közvetett vagy közvetlen szerepet az oktatás minőségének javításában? Az oktatási biztos jelenléte a magyar közoktatásban minden bizonnyal erősíteni fogja a jogszerűséget, méghozzá éppen azon a ponton, amely a legjelentősebb az oktatás minősége szempontjából. Ez a pont az intézmények és a szolgáltatásaikat igénybe vevők közötti kapcsolatok rendszere.

A jogszerűség és a minőség

Valamennyien tudjuk, érezzük, hogy a minőség, az eredményesség kiemelt kérdéssé vált nemcsak Magyarországon, hanem számos más ország oktatási rendszerében is. Ennek sok oka van. Az egyik mindenképpen az, hogy a szolgáltatást igénybe vevők szükségletei nagymértékben növekednek, és a képességük is megnő arra, hogy igényeiket érvényre juttassák. Másik oka az, hogy a közszférát szinte minden országban költségvetési megszorítások alá helyezik, és ezért egyre többen felteszik azt a kérdést, vajon azokért a forrásokért, amelyeket a társadalom ennek a közszolgáltatásnak a rendelkezésére bocsát, mi az a termék, mi az az érték, amit az létre tud hozni.

Egy harmadik ok – amit én különösen fontosnak tartok – az, hogy a minőség nemcsak az oktatásban, hanem tulajdonképpen minden szférában egyre nagyobb jelentőségre tesz szert. Az ipari és a szolgáltatási szférában a minőség fejlesztésének és ellenőrzésének az ügyét ma már a versenyképesség egyik legfontosabb, legmeghatározóbb elemének tekintik. Ez nagyon sok más jelenséghez hasonlóan a gazdasági, ipari szférából elkerülhetetlenül átjön a közszolgáltatások területére, az oktatáséra is.

Ezt a kérdéskört a figyelmünk előterébe tolja Magyarország európai integrációja is. Mindenekelőtt azért, mert – és ez jól érzékelhető – közösségi szinten az Európai Unió egyre kevésbé törődik azzal, hogy konkrétan megfeleltessen különböző diplomákat, szakmákat. A végzettség szabad átváltásának a lehetőségét a tagállamok egyre kevésbé keresik az abban való megegyezésben, hogy milyen tartalommal készítenek fel ezekre a szakmákra. Ehelyett egyre inkább bizalmi elvre építik a diplomák, képesítések elismerését. A bizalmi elv mögött pedig az a feltételezés rejlik, hogy minden egyes ország képes saját magán, saját intézményein belül garantálni azokat a minőségi elemeket, amelyeknek köszönhetően – ha ott valóban jelen vannak – el lehet hinni, hogy az adott diploma vagy képzettség valóban komoly. Másfelől pedig úgy tűnik, hogy uniós szinten formálódóban van egy kifejezetten minőséggel, minőségbiztosítással kapcsolatos közösségi stratégia. Nemcsak az oktatás területén, hanem jóval tágabban.

A magyar kormányzati politikában is kiemelkedő szemponttá vált a minőség fejlesztése. Ez nem független attól, hogy érzékeljük, tudjuk, nagyon komoly eredményességi, minőségi hiányosságok vannak az oktatásban, és ezen mindenképpen változtatni kell.

A minőség biztosításának és javításának hallatlan gazdag eszköztára van. Tulajdonképpen most kezdtünk el országos szinten, oktatáspolitikai szinten azon gondolkodni, hogy ebből a hallatlan gazdag eszköztárból mi mindent lehet fölhasználni. A sokféle eszköz mellett, még ha nem is a legfontosabb, mindenképpen számításba vehető maga a jog, a jogszerűség biztosítása. Minthogy maga a jogszerűség – és erről fogok majd részletesebben is szólni – közvetlenül hozzájárulhat a minőséghez, ostobaság lenne lemondani ennek az eszköznek az alkalmazásáról.

Eközben persze tudnunk kell, hogy az oktatás azon területek közé tartozik, ahol a jog eszköze nagyon óvatosan alkalmazható. A jog nagyon sok elemnek a szabályozására, elsősorban mindenki által kötelezően követendő szakmai standardoknak a meghatározására nem alkalmas. Az elmúlt néhány évtizedben azon országokban, ahol a jog eszközét túl intenzíven használták az oktatási-nevelési viszonyoknak a szabályozására, sok elemzés született arról, hogy ennek milyen hátulütői, milyen kockázatai, milyen veszélyei lehetnek. Ebből a szempontból például jónak tartom, hogy nálunk határozott különbségtétel van aközött, amikor valakit egyszerűen érdeksérelem ér az iskolában, illetve aközött, amikor jogsérelem történik, és a kettőnek eltérő eljárásban lehet érvényt juttatni az iskolákban. Ez nagyon szerencsés megoldás, azt jelzi, hogy a magyar oktatási rendszer érzékeli a különbséget azon területek között, amelyek a jog eszközével szabályozhatók és amelyek így nem szabályozhatók, és ezeket nem akarja összekeverni. Persze a határvonalaknak a megtalálása mindig hihetetlen nehéz lesz.

Nos, azt gondolom, hogy a jogszerűség erősítése mindenképpen hozzájárulhat a minőséghez. De amiképpen a minőség biztosításának a jogszerűség csupán egyik eleme, ugyanúgy fordítva is érvényes: a jogszerűség biztosítása nagyon sok más okból meghatározó jelentőségű a magyar oktatási rendszerben, és ezek közül a minőségnek a kérdése csak az egyik. Egyfelől a minőségbiztosítás és a minőségfejlesztés, másfelől a jogszerűség között van átfedés, de mind a kettő önálló területnek számít. Nekünk az a dolgunk, hogy ezt az átfedő területet, az itt lévő lehetőségeket próbáljuk meg föltárni, és ezt próbáljuk meg hasznosítani.

Feltehető a kérdés: a jogszerűséget milyen egyéb dolgok miatt kell erősíteni a magyar oktatási rendszerben. Nyilvánvaló, hogy egy olyannyira decentralizált rendszerben, mint amilyen a magyar oktatási rendszer, ahol a helyi és az intézményi önálló célkitűzésnek nagyon nagy lehetősége van, elkerülhetetlenül sokkal több olyan konfliktus jelenik meg a különböző szereplők között, amelyeket valamilyen módon kezelni kell, és a jog ezek kezelésének a meghatározó eszköze. Az oktatási jogok biztosát tulajdonképpen döntően ez a kérdés izgatja. Biztos vagyok benne, hogy az oktatáshoz való jogok kérdései, amelyek definiálása kevéssé történt meg, az elkövetkező időben előtérbe fognak kerülni. Más országok példája is mutatja, hogy a demokrácia kiépülésével, kiteljesedésével szükségessé válik, hogy az oktatáshoz kapcsolódó jogokat jobban definiáljuk. Különösen nagy jelentősége van ennek azért is, mert egészen biztos, hogy növekszik az igény a közforrásokkal, a közpénzekkel való elszámoltathatóság iránt. Ez szorosan összekapcsolódik az EU-csatlakozásunkkal, amelynek következtében a jogbiztonság, a kiszámíthatóság, a közintézmények jogszerű és hatékony működése általában fel fog értékelődni.

A jogszerűtlenségek okai a magyar közoktatásban

Hogyan is néz ki a jogszerűség ma a magyar közoktatásban? Számos vizsgálat és kutatás zajlott le az elmúlt években, amelyek egyértelműen azt mutatták, hogy a magyar közoktatásban a jogszerű működéssel komoly problémák vannak, vagyis tömegével találhatók olyan helyzetek, olyan intézményi viselkedések, amelyek nem felelnek meg a jogi előírásoknak. Gondos és alapos elemzésnek kell ezt a helyzetet alávetnünk. Nem intézhetjük el ezt azzal, hogy jogszerűtlenül viselkednek az intézmények, és ezért ki kell kényszeríteni a jog érvényesülését. Nem ilyen egyszerű ez a dolog. Sokféle oka van annak, hogy sok a jogszerűtlen viselkedés a magyar oktatásügyben, és nélkülözhetetlen, hogy ezeket az okokat áttekintsük.

A meghatározó ok a közoktatási rendszer átalakulásában rejlik. Abban, hogy olyan rendszerelemek élnek egymás mellett, amelyek a múltban léteztek, de ma még van kifutásuk, amelyek most jönnek létre, és a jövőben válhatnak meghatározóvá. Az érettségi például jellegzetesen ilyen. Itt is párhuzamosan él egymás mellett egy korábbi és egy új struktúra, és az ilyen helyzetet nehéz a jog eszközével koherens módon szabályozni.

A második ok az, hogy egy olyan helyzetben, amelyben éppen átalakulnak az intézmények és változik az intézményi gyakorlat, jóval nehezebb a jogi szabályozás, mint amikor ezek stabilak és állandóak. Az ilyen helyzetnek is megvan a maga jogi kezelhetősége, de nem vagyunk eléggé felkészülve arra, hogy átalakuló, változó, reformálódó intézményi rendszereket szabályozzunk a jog eszközével. Gondoljunk csak arra, hogy az 1996-os törvénymódosítás volt az első, amikor a jogalkotók rájöttek arra, hogy az időelemet be lehet építeni a jogi szabályozásba. Ez a törvény tele volt olyan elemekkel, amelyek határidőkhöz kötötték bizonyos jogi normáknak az érvényesülését, ezért nemcsak abban kellett gondolkodnia a jogalkotónak, hogy milyen a jogszabályi és a társadalmi valóság kapcsolata, hanem az idődimenzióban is. Vagyis abban, hogy melyik jogszabály mikor lép hatályba, és ez hogyan hat azokra az elemekre, ahol a kapcsolódó szabály még nem lépett hatályba. Nos, ezt nehéz megtanulni, ez mindenképpen tanulási folyamatot igényel.

A gyakori jogszerűtlenség harmadik oka az, hogy az oktatás nem olyan terület, ahol a jogi szemléletnek nagy hagyományai lennének, legalábbis az elmúlt jó néhány évtizedben az oktatási problémák jogi megközelítése meglehetősen háttérbe szorult. Ha a mi területünkön az oktatási igazgatásban működő jogászok számát összevetjük más országokéval, akkor azt látjuk, hogy nálunk ijesztően alul reprezentált a jogi szakértelem, ami konkrétan személyekben vagy ezzel foglalkozó szervezetekben ragadható meg. Kevés olyan személy és intézmény van, amely ezt a kompetenciát meg tudná jeleníteni.

A negyedik ok a forráshiánnyal függ össze. Arról az esetről van szó, amikor az az ellátmány, az a szolgáltatás, amelyet előír a jog a források hiánya miatt nem valósítható meg. Ez az egyik legnehezebben kezelhető kérdés. Feloldhatatlan ellentmondása minden szűkös viszonyok között működő rendszernek, hogy nem lehetséges a szolgáltatásokra vonatkozó standardokat olyan szinten meghatározni, hogy azt minden egyes ellátó – ebben az esetben helyi önkormányzat – a rendelkezésre álló erőforrásokból teljesíthesse. Ha az ellátási standardokat magasan határozzuk meg, elkerülhetetlenül jogszerűtlen állapotba kerül a szolgáltatást biztosító szereplők egy része. Ez olyan ellentmondás, amellyel – ha ez a terület egyáltalán megjelenik figyelmének a terében – az oktatási jogok biztosának foglalkoznia kell.

Az ötödik ok, amit említenék, a jogalkalmazói kompetencia szegénysége és hiányossága, amely nagymértékben összefügg közoktatás-irányítási rendszerünknek azzal a sajátosságával, hogy rendkívül elaprózott. Azaz nagy az oktatásirányító hatóságok száma, és kicsi az átlagos méretük. Ezért az a kompetencia, amely a szakszerű jogalkalmazáshoz kell, nemcsak hogy nincs jelen, hanem elvileg sem hozható létre ilyen méretekben. Ezért a jogsérelem gyakran nem szándékosan, hanem egyszerűen kompetenciahiányból történik meg.

És végül hatodikként említeném a szándékolt, az érdekvezérelt jogsérelmet.

Azért érzem nagyon fontosnak, hogy lássuk, milyen tényezők okozzák azt, hogy a magyar rendszerben nagyon gyakori a jogsérelem, a jogszerűtlen viselkedés, mert nagyon sokan hajlamosak arra, hogy az okokat erre az utolsóra redukálják. Ha valaki csak abból indul ki, hogy azért sértik meg a jogot, mert érdekvezérelten és tudatosan meg akarják sérteni, akkor nem érti meg a helyzetet, és nagyon rossz irányba próbál lépéseket tenni.

Hogyan erősíthető a jogszerűség?

Milyen lehetőségei vannak a magyar oktatásirányítási rendszerben a jogszerűség helyreállításának, a jog érvényesítésének?

Abban, hogy a rendszer mennyire jogszerűen vagy jogszerűtlenül működik, nyilván a helyi intézményfenntartói, az önkormányzati döntéseknek van a legnagyobb szerepük. A politikai autonómiával rendelkező önkormányzatokról van szó, amelyek jogosítványait, hatalmát, hatáskörét kétharmados törvényekkel lehet befolyásolni. Ezeknek a döntéseknek a közvetlen átalakítása, megváltoztatása kormányzati szintről nem lehetséges. Ezen a területen meghatározóak a megyei szinten működő közigazgatási hivatalok, de ezek is csak annyit tehetnek, hogy fölhívják a jogszerűtlenül intézkedő iskolafenntartó figyelmét, és jelzik neki, hogy meg kellene változtatnia a döntését. De ha ez nem történik meg, nem áll kényszerítő eszköz a rendelkezésükre, azaz ők is csak bírósági úton tudják elérni a jogszerű viselkedés helyreállítását. Tehát egy felsőbb igazgatási szint közvetlenül – mint volt korábban – nem avatkozhat be.

Az autonómiának óriási társadalmi előnyei vannak, ugyanakkor nyilvánvaló, hogy a jogszerű működés szempontjából ez kockázatokat rejt magában. Keresnünk kell tehát annak a lehetőségeit, hogy ezen a struktúrán belül próbáljuk meg a jogszerűséget növelni. Azt gondolom, hogy az oktatási jogok biztosának a hivatala és szerepmeghatározása olyan új elem, amely nem rendszeridegen, hanem rendszerkonform, és mindenképpen hozzá tud járulni a jogszerűség erősödéséhez.

Minőség és jogszerűség

Most térnék rá arra, melyek azok a konkrét területek, amelyekkel kapcsolatban a jogszerűség kérdése felmerülhet, és amelyek ugyanakkor közvetlenül kapcsolhatók az oktatás minőségéhez. Összesen négy olyan területet látok az oktatásban, amellyel kapcsolatban a jogszerűség kérdése megfogalmazható, és ugyanakkor a minőségre is közvetlen befolyással van. Vannak köztük olyanok, amelyekkel az oktatási jogok biztosának egyértelműen foglalkoznia kell, és éppen ezek azok, amelyek a minőséggel leginkább összefüggnek.

A négy terület közül az első úgy definiálható: az igénybevevői vagy fogyasztói jogok. Tehát azoknak a jogai, akik a szolgáltatást igénybe veszik, használják. Ez az a terület, amely a legszorosabban kapcsolódik az általános emberi jogokhoz. A kettő természetesen nem fedi egymást, de van közöttük egy olyan terület, ahol a kétféle jog nagyon nehezen szétválasztható.

A fogyasztói vagy igénybe vevői jogok hat elemét külön-külön is érdemes megnevezni.

Az első a megfelelő ellátási viszonyokhoz való hozzájutás. Noha igaz az, hogy alkotmányos szinten az oktatási jogok ezen a címen nem jelennek meg, ha valamilyen irányban várható fejlődés, változás, akkor ez döntően a megfelelő ellátáshoz való hozzájutás irányában történhet. Itt lényegében arról van szó, hogy a hozzájutás azokhoz az ellátási viszonyokhoz, amelyeket az oktatásra vonatkozó törvények definiálnak, állampolgári jogként kezelhető. Ilyenek lehetnek mindenekelőtt bizonyos épület- és eszközelemek vagy a tanári állománnyal kapcsolatban bizonyos képesítési követelmények. Például az, hogy a középiskolába járók jogaként jelenhet meg az, hogy ott egyetemi végzettséggel rendelkező tanár oktasson. És ilyenek természetesen a tartalmi tevékenység bizonyos elemével kapcsolatban is megfogalmazhatók. Például nem fordulhat elő az – és azt gondolom, hogy ez alapvető oktatási jogként is definiálható –, hogy mondjuk az alapfokú oktatásban valaki nem részesül idegennyelv-oktatásban.

Kényes terület ez, mert itt a jog érvényre juttatása megkívánja a megfelelő anyagi források jelenlétét. Az alkotmányjogászok azonban hiába deklarálnak bizonyos jogokat, ha ezek érvényesüléséhez a megfelelő források nem állnak rendelkezésre. Bár tudjuk, például a kormány és az Alkotmánybíróság között az elmúlt években lezajlott vitákból, hogy a források megléte vagy meg nem léte ugyan politikai döntés, de ezt befolyásolhatják a jogászi döntések.

A második elem, az intézményekbe való fölvétel és az intézmény-rendszeren belüli továbbhaladás fair volta. Tehát hogy a felvételi vizsga a bejutás az intézménybe, vagy amikor intézmények között kell átlépni, akkor ez fair módon, igazságos módon történjen, ne történhessen diszkrimináció.

A harmadik ilyen elem az egyéneknek, a tanulóknak az intézményen belüli értékeléséhez kapcsolódik. Itt is az az igény jelenik meg, hogy ez fair módon történjen, ne lehessen ebben diszkrimináció.

A negyedik elem a részvétellel kapcsolatos jogok gyakorlása, vagyis azoknak a részvétellel kapcsolatos jogoknak az érvényesülése, amelyeket a törvények biztosítanak az egyének és csoportok számára.

Az ötödik – és ez az előzővel együtt közvetlen kapcsolódik az alapvető emberi jogokhoz – a személyiségi jogok, az emberi méltóság biztosítása.

Végül a hatodik: a bármilyen alapon történt diszkrimináció tilalma.

Látható, hogy a fogyasztói vagy igénybe vevői jogok csoportján belül olyan elemek vannak, amelyek a szolgáltatás színvonalához kapcsolódnak, de amelyek nagyon világosan megjeleníthetők úgy is, mint általános emberi jogok. Ez az a terület, ahol a jogszerűség és a minőség a legjobban összekapcsolódik.

Rövidebben beszélnék a minőséggel összefüggő oktatási jogok másik három csoportjáról. Az egyik terület, ahol a jogszerűség kérdése felmerülhet, a tanári foglalkoztatás, a pedagógusfoglalkoztatás viszonyai. Közülük a legfontosabbak a bérekkel vagy munkafeltételekkel kapcsolatos alapvető egyéni munkavállalói jogok, valamint a kollektív munkavállalói jogok, ezen belül a részvétellel, a beleszólással kapcsolatos jogok érvényesülése. Idetartozik az is, ami itt Magyarországon a jog szintjén is már intézményesült: ez a pedagógusoknak a szakmai önállósághoz és szakmai méltósághoz való joga. Az, ahogy a mai közoktatási jog szabályozza a szakmai tevékenységet, már egyértelműen jelzi annak elfogadását, hogy a hivatás gyakorlójának, a hivatásra megfelelő módon felkészült embernek mindenképpen kell, hogy legyen szakmai autonómiája, azaz szakmai megfontolások alapján hozhasson döntéseket arról, hogy egy adott nevelési, oktatási helyzetben mi a jó, és mi a rossz. Ez persze konfliktusba kerülhet más jogokkal.

A következő terület az irányítási, igazgatási, felelősségmegosztási viszonyokhoz kapcsolódik. Olyan kérdésekre gondolok többek között, hogy a döntési felelősséggel rendelkezők jogszerűen gyakorolják-e a felelősségüket, vagy az erőforrások elosztása jogszerűen történik-e. Például akkor, amikor egy helyi hatóság, egy városi önkormányzat az intézményei között elosztja az erőforrásokat, ez átlátható módon, fair módon, indokolható módon történik-e. Noha eredetileg itt nem az egyének és az intézmények kapcsolatáról van szó, végül is ez a kapcsolat is érintett. Jól látható ez néhány olyan országban – például az Egyesült Államokban –, ahol az állampolgári jogok felől induló megközelítés nagy hatást gyakorolt az oktatás fejlődésére. Így például állampolgári jogi szempontból is felvethető az a kérdés, vajon megteheti-e egy önkormányzat azt, hogy az egyik iskolájának fölösen adja az erőforrásokat, a másiknak pedig nem ad eleget, anélkül, hogy a dolog mögött valóban komoly indoklás lenne. Ugyanígy az erőforrások intézményeken belüli felhasználásával és ennek a jogi szabályozásával kapcsolatban is érdemes felvetni a jogszerűség kérdését, és ennek is lehet az állampolgári jogokhoz kapcsolódó vetülete.

A legnehezebb terület – mint már érintettem – a szakmai, tartalmi tevékenységnek a területe. A jog szerepe, hatása itt igényli a legnagyobb figyelmet, a legnagyobb óvatosságot. A fejlett világra általában az a tendencia jellemző, hogy a szakmai, tartalmi tevékenységet csak olyan mértékben szabályozzák a jog eszközével, amennyiben az első szempont, azaz a megfelelő ellátáshoz való jogosultság érvényesítése ezt mindenképpen szükségessé teszi. Vagy ha vannak egyéb – például a gazdaság fejlődésével vagy a társadalmi integrációval összefüggő – komoly közérdekű célok, amelyek ezt indokolttá teszik. Ilyennek tekinthető például nálunk a pedagógus-továbbképzés kötelezővé tétele, de ilyen lehet az is, hogy bizonyos tartalmi elemeket valamilyen társadalmi érdekből – mint amilyen például a munka világa vagy legutóbb nálunk a közlekedésbiztonsággal kapcsolatos elemek – kötelezően megjelentetnek az iskolai oktatásban. Ilyenkor valamilyen elfogadott társadalmi érdek alapján, a jog eszközével belevisznek a tartalmi tevékenységbe bizonyos elemeket. Azonban itt a legnagyobb óvatosságra van szükség.

Ha visszatekintünk erre a négy csoportra, amelyeket említettem, akkor láthatjuk, körülbelül hol vannak azok a pontok, amelyekre azt lehet mondani, hogy a jogszerűség egyértelműen minőségi dimenzióval is rendelkezik. Emellett meg lehet nézni azt is, hol vannak azok a pontok, ahol a jogszerűség olyan alapvető állampolgári, emberi jogokhoz kapcsolódik, amelyek indokolttá vagy esetleg elkerülhetetlenné tehetik, hogy az oktatási jogok biztosa ezekkel a kérdésekkel foglalkozzon. Az elkövetkező időben az egyik legérdekesebb folyamat valószínűleg éppen az ezek között meghúzódó határvonalak definiálása lesz, ami nem történhet szűk szakértői körön belül, hiszen itt végül is társadalmi megegyezéseket kell kötni.

A minőség és a jog gyakorlati összekapcsolásával összefüggésben még egy dolgot hangsúlyoznék. A minőség fejlesztése felé való elmozdulás akkor lehetséges, ha minél több ponton sikerül standardokat meghatározni. Itt valószínűleg komolyan el kell gondolkodni arról, vajon a standardoknak milyen formái lehetségesek, és arról is, hogy melyek azok a standardok, amelyek jogi formát ölthetnek, és melyek azok, amelyeknek csak a szakmai kommunikáción keresztül van szabályozóerejük, és nem rendelhetünk hozzájuk jogi kényszerítőerőt. Például ha elfogadunk bizonyos standardokat arra nézve, hogyan kell egy intézményt értékelni, hogy egy intézmény megítélésének melyek azok az elemei, amelyekre oda kell figyelni, akkor ez mindenképpen szabályozóerő az intézmény-értékelést végző szakértők tevékenységére nézve. Ők tehát mindenképpen figyelni fognak erre, de nem biztos, hogy e mögött jogi kényszer is meg kell hogy jelenjen. Ha például az intézményt értékelő szakértőkkel megbízóik csak abban az esetben kötnek megbízást, ha bizonyos alapvető, előre meghatározott kritériumokat elfogadnak az értékelésre nézve, akkor ezek a standardok, egyszerűen a velük megkötött szerződésen keresztül érvényesülnek anélkül, hogy megjelenne egy általánosan kötelező jogi norma.

Azt is fontos hangsúlyozni, hogy nem csak az országosan egységesen kötelező általános jogi normákra kell odafigyelnünk. A magyar rendszerben ugyanis nagy szerepe lehet a helyi szintű szabályozásnak, a helyi szintű standardok megfogalmazásának, és nyilván ez is olyan elem, amely a minőségre befolyást gyakorolhat.

Mi lehet az oktatási jogok biztosának szerepe a minőségbiztosítás területén?

Az eddig elmondottakból következik, hogy az oktatási jogok biztosának lehet és kell, hogy szerepe legyen a minőség biztosítása területén. Ha ez az intézmény létrejön, és olyan filozófiával, olyan megközelítésben jön létre, ahogy itt erről szó volt, akkor megjósolható, hogy hozzá fog járulni a magyar oktatásügyben az oktatás minőségének a javulásához. Sokféle módon járulhat hozzá, ezek közül két dolgot említenék.

Az egyik az, hogy a puszta léte – minthogy ilyen ügyekkel találkozik – rá fogja kényszeríteni arra, hogy elkezdje értelmezni a megfelelő szolgáltatáshoz való hozzájutás jogát. Azáltal, hogy ilyen jellegű panaszok is megfogalmazódhatnak, és azáltal, hogy megtörténik ezeknek a panaszoknak a kivizsgálása, esetleg továbbvitele a bíróságra, hozzá fog járulni ahhoz, hogy előre vigye azt a folyamatot, amely a társadalmi megegyezéshez vezet abban, hogy melyek a megfelelő szolgáltatási viszonyok, amelyekhez mindenkinek biztosítani kell a hozzáférést. A bíróságoknak a szerepét ebben hallatlanul fontosnak tartom. Szerintem a bíróságok eddig döntően azért nem játszottak nagy szerepet az ezekkel a kérdésekkel kapcsolatos társadalmi közmegegyezés kialakításában, mert egyszerűen nem volt senki, aki oda forduljon. A bíróságokhoz fordulásnak volt már egy nagy hulláma az oktatásban a pedagógusok munkaviszonyával, a besorolásokkal kapcsolatban, de olyan állampolgári panaszok, amelyek arról szóltak volna, hogy egyesek nem jutnak hozzá a megfelelő, azaz törvényben előírt szolgáltatáshoz, eddig nem voltak. Azt gondolom, hogy amennyiben ez a hivatal fölvállalja a bírósághoz fordulást, kikényszerítheti majd a bírósági ítélethozatalt ezekben az ügyekben. Ez nagyon nagy jelentőségű, mert hiába van meg a bírósági döntés lehetősége, ha nincs meg az a szereplő, aki ezt az egészet működésbe hozza, akkor ez a dolog nem tudja kifejteni a hatását.

Végül megfogalmaznék néhány, tulajdonképpen már az eddigiekből is következő tanácsot vagy ötletet azzal kapcsolatban, hogy mi is az, amire ügyelnie kellene majd az oktatási jogok biztosának.

Az első az, hogy akkor tud csak jól működni egy ilyen intézmény, ha világos, jól megfogalmazott standardok léteznek, és ha világosan lehet látni, hogy mi az, ami ezek közül jogi kényszerítőerővel rendelkezik, és mi az, ami nem. Tehát e standardok létrehozásának a támogatása és ezek nagyon alapos ismerete mindenképpen meghatározó elem.

A második a szakma és a jog közötti határvonalak nagyon óvatos és nagyon ügyes kezelése. Az oktatási jogok biztosának nem egy esetben komoly fejtörést fog okozni az, hogy eldöntse, rá tartozik-e az adott ügy vagy nem. Megint csak utalnék azokra az országokra, ahol a bíróságok jelentős szerepet játszottak az oktatással kapcsolatos közmegegyezés kialakításában. Sok példa van arra, hogy a bíróságok hosszú-hosszú fejtörés után úgy döntöttek, hogy az adott ügy nem tartozik rájuk, és visszaadták az ügyet a szakmának azzal, hogy maga oldja meg, mert az adott kérdésbe nem akartak beleszólni, vagy azzal, hogy csak úgy tudják kezelni az ügyet, ha nem jogász oktatásügyi szakértőket is bevonnak a folyamatba, és a jogi értelmezés mellett megjelenik egy szakmai értelmezés is.

A harmadik eset, amire ugyancsak nagyon vigyázni kell, és ami nagyon nagy óvatosságot és diplomáciai érzékenységet igényel, azzal az említett problémával függ össze, amikor a megfelelő szolgáltatást azért nem tudják biztosítani, mert az anyagi feltételek nem állnak rendelkezésre, miközben a jó szándék meglenne. Ennek a dolognak merev kezelése olyan konfliktushalmazhoz vezethet, amin az egész dolog meg tud bukni.

A negyedik az, hogy az oktatási jogok biztosa olyan szerep, olyan pozíció, ahonnan jó javaslatok fogalmazhatók meg a további jogépítésre. Tehát ez az intézmény valószínűleg fontos szerepet játszhat abban, hogy csökkentsük az oktatási jog belső inkonzisztenciáit, és a további jogfejlődés lehetőségeire felhívjuk a döntéshozók figyelmét. Ez egyfajta tanácsadói szerep, amely túlmutat az ügyek közvetlen elintézésén, és magának a jogrendszernek a továbbfejlesztésére irányul.

És végül az ötödik gondolat. Noha csak a jog kérdéséről volt szó – amellett próbáltam érvelni, hogy a jogszerűség és ezen belül a felhasználókhoz, az állampolgárokhoz kapcsolódó jogok érvényesítésének a területe komolyan hozzájárulhat az oktatás minőségéhez –, tudnunk kell: az oktatás minőségének a javítása nem redukálódhat a jogi szempontokra. A minőség biztosításának, amint már utaltam rá, sokkal több és ennél fontosabb eszköze van. Tehát nem szabad, hogy a figyelmünk erre szűküljön le akkor, amikor az oktatás minőségéről gondolkodunk.