EPA Budapesti Negyed 28. (2000/2) Locsmándi G.: Város tere <
A Városfejlesztési Koncepció átfogó kérdései és megalapozó munkarészei

____________
PALLAI KATALIN

 

Valószínűleg teljesen felesleges a Városfejlesztési Koncepció alapvető várospolitikai megfontolásait, a finanszírozási prognózist és a kialakítandó eszközrendszerre vonatkozó fejezeteket röviden megismételni a Budapesti Negyed számára akkor, amikor az eredeti szöveg papíron, CD-n, interneten bárki számára hozzáférhető. Ehelyett ez a kötet módot adhat rá, hogy a leglényegesebb elemeket kiemelve a gondolatok fejlődéséről és a harmadik évébe érkezett munka folyamatáról írjak, hiszen arra eddig sose maradt idő, hogy erről is elgondolkozzunk. Ez a műfaj akár történetírás is lehetne, bár én inkább reflexiónak szánom, hiszen a teljesség igénye helyett szabadon választok ki néhányat a részletek közül. Célom — a szerkesztők kérésére — néhány olyan, a munkával kapcsolatos gondolat és a munkacsoporton belüli dilemma megfogalmazása, amelynek a formálódó végtermékben, a politikai döntést előkészítő anyagban, nem lehet helye.
      Folyamatértékelésem szükségszerűen személyes, valószínűleg átitatja az egyes munkarészek megalkotásából eredő öröm mellett az egész folyamat menedzseléséből adódó időnkénti izzadság is. Szerintem a tervező csoport ebben a pillanatban megfogalmazható dilemmáinak feloldása értékválasztáson múlik. Így a koncepciókészítés nyitott kérdései e ponton is könnyen megválaszolhatóak a személyes véleményekkel. Így ebben az írásban, a szakmai elemeken túl, minden személyes, őszinte magánvélemény. Mégis érdekes lehet, hiszen egy olyan ember véleménye, aki nyakig benne ül a munkában. Boris Viant idézve:
      „A szoros értelemben vett anyagi megvalósulása lényegében a valóság ferdített és hevített hangulatú kivetítéséből áll egy szabálytalanul hullámos, torzításos referencia-síkra. Látható, hogy tán még soha nem volt szó ilyen tisztességes eljárásról.” (Tajtékos napok, Előszócska)
      Mindenképpen a történetből érdemes indulni: 1997 nyarán egy mindannyiunknak ellenállhatatlan kihívást jelentő pályázat nyomán állt össze a csapat. Néhányan már korábban is együtt dolgoztunk az 1991-es és az 1994-es várospolitikai koncepción. Már az induláskor világos volt, hogy ha a pályázatot megnyerjük, minden más megfontolást félredobva szabadon választjuk ki a munkatársakat, olyan embereket, akik meggyőződésünk szerint a legjobbak. Hihetetlenül vegyes csapat állt össze: ingatlanszakértő, építész, mérnök, szociológus, kutatóból átváltozó szakértő... Mindenki tudott valamit, és mindenki különböző, személyes városképet hozott a munkába.
      Majdnem fél évig tartott, amíg a különböző városképek közeledni kezdtek egymáshoz. Végül mérhetetlen mennyiségű beszélgetésben és vitában formálódott ki, közös, homályos és büszke vágyként, az 1998-as koncepcióváltozat (hogy miért nevezem a koncepciót vágynak, később kiderül).
      Már ekkor is keményen küzdött két megközelítés. Az egyik mindent bele akart venni a koncepcióba, amit jó lenne megoldani a városban. A másik már ekkor is azt hangsúlyozta, hogy stratégiára lenne szükség, ami döntést jelent, és a reális elvárások kiválasztásában, a javaslatok súlyozásban áll. Végül a mindent átfogó koncepció került be a kötetbe, és értelmiségi lelkünk megnyugtatására bevezető és záró fejezettel egészült ki. A bevezető az értékrendet és a módszert foglalta össze, és a szerkezetet próbálta magyarázni, a koncepció állapotához illően homályos politikai alapállással; a záró fejezet finanszírozási becslést készített a koncepció megvalósítására fordítható önkormányzati forrásokról.
      Cinikus ellenlábasok akár felemásnak is nevezhetnék az 1998-as koncepciót, mert amíg a beavatkozási javaslatok és elvárások — minden ép eszű vágyat számba véve — messze meghaladták bármely elképzelhető jövő lehetőségeit, addig a finanszírozási modell aránylag pontos becslést adott a forrásokról, és részben az önkormányzat várható mozgásteréről is. Visszatekintve szerencsés volt, hogy az első megvitatásra ezt az anyagot adtuk át, ez a változat ugyanis mindenki számára elfogadható volt, hiszen szinte minden reális elképzelés szerepelt benne.
      Másképpen fogalmazva: itt egy többlépcsős iteratív közelítés első fázisa zárult le. A fázis két úton haladt. Az egyik út a stratégiai tervezés alaplogikája: e szerint a stratégiai célokból indulva határoztuk meg az elvárt célállapotokat és a hozzájuk vezető kívánatos folyamatokat, illetve a szükséges beavatkozási javaslatokat (helyenként a programkezdeményeket is). A másik a mozgásteret próbálta behatárolni: milyen típusú eszközök állnak rendelkezésre a megvalósításhoz, illetve fejleszthetők ki a koncepció időtávjában — közülük is kiemelt helyen kezelve a finanszírozási eszközöket. Vagyis forrásbecslés készült, két változatban, a várhatóan a fejlesztésre fordítható forrásokról. E gondolatmenet szerint mindkét 1998-as munkarész előkészítő jellegű volt. Célja a lehetséges beavatkozások és a feltételezhető mozgástér összevetése. Amennyiben mindkét megközelítés eredményét elfogadják, lényegében megszületik a döntés is a stratégia jellegéről, vagyis a reális célkitűzések dimenziójáról. E gondolatot tükrözi a finanszírozási fejezet konklúziója:
      „A becsült források nagyságrendje arra enged következtetni, hogy a fővárosnak a vizsgált periódusban nem lesz módja az elvben teljes, korszerű infrastruktúra megépítésére és a városrészek magas színvonalú rehabilitációjának elérésére. Alternatíva lehet a fejlesztések egy-egy jól kiválasztott nagyberuházásra való koncentrálása az infrastrukturális hiányok enyhítésére, és a városrehabilitáció reális szintjének meghatározása a város környezetének vonzóbbá, kellemesebbé tételére vagy bármely más, a jövőben kialakuló stratégia, amellyel a kiköltözés veszélyét el lehet hárítani.” (Budapest Városfejlesztési Koncepciója, 1998:136).
      Miután az 1998-as anyag állításait senki sem vitatta, 1999-re, a második szakaszra, egyetlen feladat maradt: az optimális stratégia meghatározása. Ez így nagyon egyszerűnek tűnhet, pedig az egész munkában ez jelenti a kihívást és nehézséget. A stratégiáról folytatott vita — jól ismert taktika alapján — apró halasztást szenvedett. A nehéz és felelősségteljes döntés elhamarkodása helyett további tisztázó tanulmányok készültek a stratégiában feltételezhetően meghatározó szerepet játszó koncepcionális elemekről. A csoport minden tagja eldönthette, milyen új kérdés már programszerűbb kidolgozását vagy mely korábbi elem pontosítását vállalja (a környezetről szóló fejezet az önfeláldozóknak maradt).
      A mindannyiunk számára legmeglepőbb fordulat ekkor következett be. Az egyéni munka és a gondolatok pontosítása során az egységesnek látszó csapat és koncepció szétesni látszott. Hirtelen kiderült, hogy az a „szalonképes”, „eurokonform” szlogenekből álló értékrend (versenyképesség, fenntarthatóság), amely mindenki számára elfogadhatónak tűnt, amikor az első kötetet bevezettük, nagyon eltérő értelmezéseket tesz lehetővé a szakértők egyéni értékválasztásaitól függően. A koncepciókészítés leghevesebb vitái ekkor kezdődtek. Már nemcsak az optimális stratégiáról kellett volna dönteni, de az értékrendet, a munka tartalmának behatárolását és a célok közti súlyozást is újra kellett gondolni. A viták során egyre átgondoltabb, konkrétabb és fókuszáltabb stratégia állt össze, azonban még nem a „végtermék”. Az 1999-es fázis eredménye tehát egy stratégiai javaslat és egy az új munkarészeket bemutató „tanulmánykötet” lett, amely már első bemutatásakor is élesebb véleményeket provokált, mint az 1998-as.
      A koncepció iteratív folyamata is tovább haladt. A stratégia és a finanszírozási keret mellé a mozgástér másik eleme, a kialakítandó eszközrendszer megalapozása is elindult. A kötet utolsó fejezete kísérletet tett rá, hogy megfogalmazza a végleges stratégia kidolgozásához szükséges átfogó, egységesítő szemléletet, és tisztázza a megvalósítást célzó eszközrendszer logikáját és a mai eszközök továbbfejlesztésének irányait (Városfejlesztési Koncepció, 1999:XVI-2-28).
      Ma úgy látom, hogy azok a heves, szakmai köntösbe bújtatott viták, amelyeket a munkacsoport az elmúlt évben folytatott, sokkal pontosabbá tették a mozgástér megítélését, és sokat segítettek a reális stratégia megtalálásában. Kiderült, hogy mai dilemmáink, amelyek először szakmainak tűntek, tényleges döntéspontok. Nagy részük értékválasztási dilemma, így időleges feloldásukat az elfogadtatás politikai folyamata fogja diktálni.
      A történet után érdemes részletesebben is megvizsgálni a főbb döntéspontokat. Logikailag első helyen azok az alapok állnak, amelyekre építhettünk, vagyis az értékrend és a munka tartalmi lehatárolásának a kérdései és dilemmái. Ezt követi a helyzetkép, vagyis a főváros korábbi elképzelései és reformjai, majd a finanszírozási prognózis, illetve a koncepció és a stratégia lehetséges jelentései. Végül az eszközrendszer jellege, vagyis hogy a koncepció mennyiben vált át a korábbi kínálati szemléletről a keresleti logikára.

      Az értékrend és a munka tartalmi lehatárolásának kérdései és dilemmái — avagy vannak-e kakukktojások a koncepcióban?
      A hagyományos politikai koncepciók a hatékonyság és a méltányosság alapdilemmájából indulnak ki. Egy önkormányzati városfejlesztési koncepcióban a hatékonyság könnyen leképezhető a térszerkezetben és az irányításban, a méltányosság azonban már nehezebb problémát jelent. Ez ugyanis nem helyi kérdés. Helyi szinten inkább életminőségről, a területfejlesztésben pedig fenntartható fejlődésről [1] beszélünk. Sok belső vita után mégis megmaradt a koncepcióban a méltányosság, a szociálpolitikával való azonosítás formájában.
      1998-ban a koncepcióban még tisztán a térszerkezet, a fizikai infrastruktúra és a térbeli működés alakítása dominált. A kultúrával, az oktatással és a szociálpolitikával foglalkozó részek rövidek voltak. Az alapállás szerint: „a Városfejlesztési Koncepció (e területeken) nem vállalhatja fel az ágazati működtetés és fejlesztés elemeinek részletes áttekintését”, ezért csak „a városfejlesztés szempontjából megfogalmazható legfontosabb koncepcionális elemekre és esetleges kiegészítésekre koncentrál” (Városfejlesztési Koncepció, 1998:50).
      Bár az 1999-es kötetben a stratégia leírása még mindig azzal indul, hogy „a városfejlesztés célja a versenyképesség és az életminőség javítása” (Városfejlesztési Koncepció, 1999:I-6.), az új kötetbe mégis a többi fejezettel egyenlő súllyal kerültek be a humánágazati részek gyakran a szakterületek sajátos működési kérdéseit is tárgyalva. E részek megerősödésről, vagyis a városfejlesztési koncepció tartalmi lehatárolásáról erősen megoszlanak a vélemények a csoporton belül is. Így ez a kérdés a csoport szempontjából alapdilemmának nevezhető.
      A tágabb koncepció védelmezői szerint minden mindennel összefügg, ezért a város működésének alakításába a humánterületek is beletartoznak. „A Városfejlesztési Koncepció nem kerülheti el, hogy kiemelten foglakozzon a szociálpolitika problémáival” (Városfejlesztési Koncepció, 1999:XIV-2.) E nézet mellett földhözragadtnak tűnik a másik érvelés, amely a komplexitást nem tagadja ugyan, mégis szűkebb lehatárolást javasol, mert kezelhetővé teszi a problémát, és elvégezhetővé a munkát. A humánágazatok igazítását e nézet képviselői az ágazati szakértőkre bíznák, és az egyeztetést egy következő „iterációs” fázisra halasztanák.
      Személyes véleményként, keményebben megfogalmazva ez a második alapállás annyit jelent, hogy „a Városfejlesztési Koncepció kiindulópontja az a fejlesztési igény, amely lehetővé teszi a város versenyképességének növelését, az itt élők gazdagodását és az életkörülmények javulását.” (Városfejlesztési Koncepció, 1999: XIII-3). Az emberi tényező nem marad ki, mert az emberek gazdagodása a cél, ami a 21. század kompetitív világában nyilvánvalóan csak az életfeltételek és a humán erőforrás versenyképességének javításával érhető el. A fejlesztési koncepción belül így nem a leszakadó rétegek támogatása a társadalmi cél, hanem azoknak az aktív politikáknak az illesztése, amelyek javítják a versenyképes város emberi miliőjét és helyi gazdasági alapját. A passzív támogató politika kidolgozása más koncepciók feladata, a városfejlesztéssel való harmonizálása pedig csak egy átfogó várospolitikai koncepcióban történhet meg. Ez szempontunkból annyit jelent, hogy mindaddig, amíg nem alakulnak ki az aktív, városfejlesztéshez kapcsolható társadalmi programok, a hagyományos, támogató szociálpolitikának és homályosan megfogalmazott, helyenként teljesíthetetlen normatív jelszavaknak nincs helyük a városfejlesztési koncepcióban. Az erőforrások mérlegelése és a konkrét javaslatok nélküli „kell legyen” típusú kijelentések a koncepció hitelét és erejét rontják. E keménynek látszó állásfoglalás azonban nem a méltányosság elutasítását, hanem a fejlesztési koncepció lehatárolását célozza.
      Végül az utolsó érv a szűkebb lehatárolás mellett. A Városfejlesztési Koncepció mai állapotában a térszerkezet, a területi minőség és a térbeli működési mód alakítására tud stratégiai javaslatot tenni. Néhány, a komplexitás vágyából született fejezet messze elmarad e stratégia konkrétságától. A szakértő dolga a konkrét javaslatok kidolgozása, esetleg az alternatívák elemzése; ennek alapján a politikai folyamatban a végső döntések meghozhatóak. Ezért mind elvi, mind gyakorlati megfontolások alapján kívánatos lenne — belátva, hogy a jelenlegi „termék” a város fizikai szerkezetének alakítására és ezzel a városban zajló folyamatok befolyásolására alkalmas fejlesztési stratégia — e szűkebb értelmezés szerint befejezni a Városfejlesztési Koncepciót.

      Helyzetkép: a főváros korábbi elképzelései és reformjai
      Az 1990-es önkormányzati törvény megteremtette az önkormányzati önállóság lehetőségét. Az önkormányzatok előtt kihívás állt. Ahhoz, hogy élni tudjanak a törvény adta lehetőséggel, olyan feladat-, cél- és eszközrendszert, illetve olyan gazdálkodási, tervezési és döntéshozási struktúrát kellett kialakítaniuk, amelynek alapján, tényleges önállóságot szerezve, erős szereplőként válhattak „városuk gazdájává”.
      Az önkormányzatoknak erősen csökkenő központi és reálértékben általában szintén csökkenő összforrások mellett (1. diagram) kellett végrehajtaniuk belső átalakításukat. Ennek során működésüket az új körülményekhez alakították. Budapesten a finanszírozás, az intézményi működés és a közszolgáltatások átszervezésének nagy része az első két ciklusban megtörtént. A cél a saját jövedelmek növelésével — a működőképesség fenntartása mellett — a vállalható feladatok tisztázása és a feladatellátás racionalizálása volt, vagyis az áttérés az átlátható és fenntartható gazdálkodásra. Ennek alapján vált hitelképessé a főváros (a reform részcéljait és lépéseit az 1. táblázat foglalja össze [2]). E következetes reformfolyamat alapot szolgáltatott a fejlesztések megfelelő finanszírozási rendszerének kialakítására és a várost kiszolgáló infrastruktúra fejlesztésének folytatására (2. diagram).
      A finanszírozás és működtetés reformjának része volt az ún. ágazati feladatellátási koncepciók kidolgozása. Velük párhuzamosan megindult a korábbi ágazati fejlesztési tervek felülvizsgálata, illetve hozzáigazításuk az új körülményekhez.
      Amikor 1997-ben megkezdődött a Városfejlesztési Koncepció kidolgozása, a további gondolkodáshoz lényegében az átlátható önkormányzati működés, a nagyon sok elkészült ágazati koncepció és egy lényegében tervezhető és a jövőbeli fejlesztési szándékokat kiszolgálni képes finanszírozási rendszer szolgált alapul.
      A Városfejlesztési Koncepció szempontjából azért fontos az önkormányzati működés belső reformja, mert a belső rend és a kiegyensúlyozott gazdálkodás teremtheti csak meg azt a szilárd alapot, amelyre építve tervezhetővé válnak a jövőbeli lehetőségek, és az önkormányzat megbízható partnere lehet a városfejlesztési folyamat többi szereplőjének. Így csak a belső reformok eredményeire alapozva lehet — a későbbiekben részletezett — aktív fejlesztőpolitikát elindítani.
      Nem teljesen új az 1999-es koncepció egyik alapvető javaslata, az aktívabb fejlesztőpolitika sem. Az aktív politikára való áttérés már megindult. Az első ciklusban a fejlesztések közül az infrastruktúrafejlesztések domináltak, hiszen égető szükség volt rájuk, és egy-egy fő elem szükségessége átfogó városfejlesztési stratégia nélkül is biztosan eldönthető volt. A második ciklusban az infrastruktúrafejlesztés mellett hangsúlyt kapott a privatizáció előkészítéseként és vele párhuzamosan a közszolgáltatások fejlesztése, majd a működési reform indítása kapcsán az intézményi struktúra és a szolgáltatások racionalizálását célzó program. A ciklus végére a városrehabilitáció komplexebb folyamatába is belefoghatott a város.
      A Városfejlesztési Koncepció elfogadása után a folyamatos stratégiai tervezésre való átállással a városi életminőség és versenyképesség javításának menedzselése volt a cél. Így a javasolt aktív politika a komplex fejlesztési folyamat irányítását és egy-egy nagy infrastrukturális elem megépítése mellett az összetett rehabilitációs és fejlesztési projektek kezdeményezését jelenti. E folyamat már megvalósult; a jövőben célzott elemeinek összefoglalását a 2. táblázat adja.

      A finanszírozási prognózis
      Mint a bevezetőben már szó volt róla, az 1998-as koncepció nemcsak beavatkozási javaslatokat, hanem a várhatóan rendelkezésre álló források becslését is tartalmazta. E forrásbecslés alapvetően újszerű elem volt a hosszú távú város- és területfejlesztési koncepciókban. Ha meggondoljuk, ez teljesen érthető.
      A koncepció időtávja húsz év. Mivel egy város átalakulási folyamatai lassúak, ez az időtáv a városfejlesztési politika szempontjából szakmailag indokolt. Ezzel szemben egy húszéves gazdasági prognózis realitása minden szempontból megkérdőjelezhető. A még nem teljesen lezárult gazdasági és politikai átalakulás és államháztartási reform folyamatában pedig tényleges önkormányzati forráslehetőségeket ilyen távra előre becsülni lehetetlen. Általában ez az a pont, az a feloldhatatlan ellentmondás, ahol az urbanisztikai és középtávú reálpolitikai tervezés diszharmóniába kerül.
      A várostervezés számára elengedhetetlen a hosszú távú szemlélet és gondolkodás, a konkrét beavatkozások konkrét feltételei pedig csak rövid távra bizonyosak. A várostervezők így gyakran úgy érzik, hogy megengedhetik maguknak, hogy hosszútávon szabadon tervezzenek és esetenként jövőképeikben a feltételezhető realitásokon túli dimenzióba merészkedjenek. Amennyiben azonban az így kialakuló jövőkép, koncepció és célok túlzottak, komoly veszélyt jelent, hogy bár ma csak az „első, biztos lépéseket” tesszük meg, azok esetleg nem jó irányban történnek.
      A fenti ellentmondás feloldására egyetlen út kínálkozott: ellenőrzésképpen össze kellett hasonlítani a kialakult koncepció alapján meghatározható beavatkozásokat a gazdasági és hatalmi realitások alapján becsülhető fővárosi mozgástérrel. Bármennyire hozzávetőleges is az ilyen hosszú időtávra készített becslés, lehetőséget teremt rá, hogy a reális fejlesztések nagyságrendjét meghatározza.
      Kézenfekvő lett volna a főváros által használt hétéves finanszírozási modell forrásbecslésének egyszerű extrapolációja. A két becslés célja azonban eltérő. A hétéves prognózis alapján a költségvetési elkötelezettségek mozgásterét tervezik. Ezért a becslésnek konzervatívnak kell lennie. Mint a 3. diagram mutatja, e számítás minden évben jogosan alulbecsülte a teljesítést. Látható, hogy még az előre elképzelhetetlen 2000-es állami költségvetés következménye is szinte belefért.
      Elvben e forrásbecslés is dilemma volt, a készítőnek pedig döntés, ugyanis a fejlesztési koncepció finanszírozási mozgásterének becslése a főváros prognózisában kalkulált elemeket a hétéves modell rendkívül konzervatív hipotéziseinél szabadabban kezelheti, hiszen e számítás nem a tényleges költségvetési elkötelezettségeket, hanem az optimális, hosszú távú stratégiát alapozza meg. Ezért a becslés nem a meglévő modell alapján, hanem a makrogazdasági prognózisok alapján feltehető forrásvolumenekkel számolt és készített két — „optimista” és „pesszimista” szcenárió szerinti - változatot.
      A két változat eredménye között az eltérés — a 2015-ig becsülhető összforrásban — majdnem kétszeres. Az városfejlesztésen felvázolható alapstratégiák közül már ez a pontosság is segít a választásban. Hiszen a városfejlődés szempontjából minket igazán nem az érdekel, hogy mennyit fog az önkormányzat költeni, hanem az, hogy milyen eredmények valósulnak meg. A tervek így közvetlenül csak teljes befektetendő összegekre fordíthatók le, az önkormányzati forrásrész pedig az alkalmazott kezdeményező, ösztönző, támogató és együttműködő stratégiáktól függ majd. Pontosabb becslésre feltételezhetően mindaddig nincs szükség, ameddig a stratégiát megvalósító eszközrendszer ki nem alakul, mert csak ennek alapján becsülhető meg, hogy a feltételezett önkormányzati forrás mekkora külső forrás megmozgatására lesz alkalmas.
      Talán — még a fenti magyarázat ellenére is — bátornak tűnik a 4-5. diagramon ábrázolt két becslés a 3. diagramon látható költségvetési prognózissal összehasonlítva. A fejlesztő politika oldaláról azonban azt kell mondani, hogy e pesszimista változat szerinti forrásvolumen alatt aktív, helyi fejlesztőstratégia lehetőségéről alig lehet beszélni.

      Az aktív fejlesztőpolitika
      A magyar törvények erős decentralizációt, jogilag független, de „szolgáltató” típusú önkormányzatokat hoztak létre. Ennek ellenére egy 15 évre szóló koncepcióban fel kell vetni a kérdést, hogy fenntartható-e az ezredforduló gazdasági és politikai rendszerében a hagyományos, közszolgáltatói felfogás, vagy helyi szinten is megkerülhetetlen az aktív gazdasági és fejlesztési politika és a megvalósítást célzó eszköztár bővítése, hiszen a helyi közjavak és közszolgáltatások biztosításának lehetséges színvonalát is alapvetően a helyi gazdasági potenciál határozza meg.
      A városfejlesztési koncepció — a hosszú távú célok megfogalmazásában figyelmen kívül hagyva az aktuálpolitikai helyzetet — az eddiginél aktívabb fejlesztő politikára tesz javaslatot, amely határozottan túllép a szigorúan vett „szolgáltató jellegű” önkormányzat szemléletén, vagyis a város működőképességének és élhetőségének fenntartása mellett aktívabb gazdaságélénkítő, életminőségjavító és versenyképességnövelő elemeket is tartalmaz, és hangsúlyozza a szükségességüket. Ehhez az önkormányzat eddig kialakult szabályozó, szolgáltatásokat biztosító szerepeinek folyamatos javítása mellett a kezdeményező, menedzselő szerep kialakítására is szükség lenne.
      „Az új szerepkör — belátva a városfejlesztési folyamat alapvetően többszereplős jellegét — középpontba a távlati stratégia és az átlátható, kiszámítható döntéshozás kialakítását, a rendelkezésre álló források célzottabb felhasználását, a piackonform, befektetőbarát szabályozó eszközök fejlesztését, a partnerségi kapcsolatok és kooperációk erősítését, a participáció intézményrendszerének kiépítését és a jobb kommunikációt helyezi.
      Az aktív fejlesztő politika hosszú távú, a városfejlesztés egészét átfogó stratégiai gondolkodás alapján lehetséges. Az aktív politika mégsem a stratégiai gondolkodást magát, hanem a stratégia megvalósításának módszerét jelenti. Ennek ellenére a városfejlesztés legmeghatározóbb döntése, mert az aktív politika felvállalása olyan erős eszközt ad az önkormányzatnak a fejlesztésben, ami már a stratégia tartalmát is alapvetően meghatározza.
      Az aktív, kezdeményező politika a koncepcióban a követő, problémamegoldó szemlélet ellentéte. Lényege, hogy nem egyszerűen a kialakult problémák közvetlen kezelése vagy a feltételezett igény közvetlen kielégítése áll a gondolkodás középpontjában, hanem a hatékonyság irányába bekövetkező változás előidézése (ld. később mint keresletoldali politika). E szemlélet következetes alkalmazása előzheti csak meg a források és energiák felaprózódását a szükségletek és problémák kezelésében, és teremthet lehetőséget a koncentrált beavatkozás optimális stratégiájának megtalálásához” (Városfejlesztési Koncepció, 1999:XVI-8-9).
      E vélhetőleg szimpatikusan dinamikus tavalyi gondolatok és leginkább az aktuálpolitikai helyzeten ily bátran felülemelkedő hosszú távú szemlélet idén már komoly dilemmát vet fel. Mint a mellékelt diagramokból (6-8. diagram) jól látszik, az ország gazdasági teljesítményének és a központi költségvetés bevételeinek növekedése mellett az idén az önkormányzati támogatások súlya erősen csökkent. Az önkormányzatok támogatása reálértékben drasztikusabban csökkent, mint a legszigorúbb „Bokros-évben”. A centralizáló kormánypolitika fontos eleme a központi kormányzat súlyának és az önkormányzatok kötelező működési feladatainak növelése, megfelelő fedezet megteremtése nélkül. Ez a politika Budapestet az átlagosnál is erősebben sújtja: ez esetben a kimondott cél az, hogy a város fejlesztési forrásait és tartalékait is működésre költse.
      Aktív városfejlesztési politika csak megfelelő arányú fejlesztésekkel lehetséges. A koncepció kidolgozásának kezdetén — a sikeres belső reformok következtében a fővárosi költségvetésben egyre növekvő fejlesztési forrásarány ismeretében — teljesen jogos volt az aktívabb városfejlesztési politikára tett javaslat. Közvetlenül az előző választások után némi naiv optimizmussal talán még fenntartható volt. Az elmúlt másfél év fejleményei azonban látszólag anakronisztikussá teszik a gondolatot.
      A magánvélemény megint szabad: dilemmának ebben a kérdésben — a furcsa helyzet ellenére — aligha van helye. Szerintem lehetetlen egy várost vagy önmagára valamennyit is adó politikusát átfogó, pozitív, fejlesztő vízió és stratégia nélkül elképzelni. A város folyamatosan harcol az önkormányzati mozgástér beszűkítése ellen. Miközben azonban az aktuális kormánnyal aktuális harcát folytatja, a Városfejlesztési Koncepcióval a következő 15-20 évre készül.

      Az új eszközrendszer jellege
      Az erősödő környezeti érzékenység és a fenntartható városfejlődés követelménye tudatosabbá teszi a természeti erőforrásokkal való gazdálkodást. A gazdasági és a városok közti verseny, a privatizáció és az infrastruktúra-szolgáltatások liberalizálása a hatékonyság kérdéseit helyezte a középpontba. E két folyamat együttesen eredményezi a hagyományos kínálatoldali stratégiák elhagyását és az ún. keresletoldali politikák [3] előretörését a városfejlesztésben és kiváltképp az infrastrukturális szolgáltatások területén.
      Míg a kínálatoldali megközelítés, a hagyományos „igényt megelőlegező” [4] szemlélet alapján, általában a növekvő igény feltételezésére alapozott — és gyakran környezetileg és gazdaságilag pazarló — kínálatfejlesztési kényszert közvetítette, addig a keresletoldali megközelítések a keresleti információra alapozott keresletbefolyásolást és a rendszerhatékonyság irányába tett lépéseket helyezik a középpontba.
      E gondolatmenet szerint az örökbe kapott szocialista fejlesztési szemlélet tipikusan az itt kínálatinak nevezett logikát tükrözi. A központi tervezés makrologikája, a keresleti információ helyett a normatív alapon eldöntött vagy a feltételezett igényt leképező ökölszabályok, a koordinálatlan ágazati politikák és a számon kérhetőség hiánya mind ennek az örökségnek a részei.
      A Városfejlesztési Koncepció utolsó — A városfejlesztési politika rendszere című — fejezetének javaslata szerint a régi szemlélettel szemben áll az a koncepcióban keresleti logikának nevezett gondolkodás, amelynek célja a kereslet [5] befolyásolása a hatékonyság érdekében, lehetőleg összehangolt, „ágazatközi” politikával. E gondolat a nagy rendszer oldaláról induló makrotervezés helyett a lokális igazítás mikroszintű kezelését helyezi a fókuszba. Az igazítás a keresletre vonatkozó információ alapján történhet, amit gyakran a fizetési hajlandóság szolgáltat, máskor komplikáltabb monitoring bevezetésével gyűjthető. E szerteágazó információáramlás részben lehetővé tesz olyan piaci szemléletet, amely figyelembe veszi és lehetőség szerint elfogadja az egyéni érdekeket és választásokat.
      A városfejlesztés terén e módszertan fontos kiindulópontja a terület, gazdaság, környezet és szolgáltatások együtteseként felfogott város, amelyben a keresletoldali politikák logikája alapján szükséges az eszközöket (beavatkozások, szolgáltatások, szabályozók és ösztönzők) végiggondolni és továbbfejleszteni.
      A keresletoldali politika középpontja a városfejlesztésben nem egyszerűen a kielégítendő igény és nem is csak a spontán módon létező kereslet, hanem a gazdasági hatékonyság és a környezeti fenntarthatóság érdekében befolyásolható kereslet. A cél azoknak az eszközöknek a megtalálása, amelyek mind az igényt, mind a kielégítés módját, időzítését, rendszerét racionalizálják, és ezzel a működés hatékonyságát növelik. Így a hangsúly nem a közvetlen beavatkozásra, szabályozásra és tiltásra, hanem a befolyásolásra kerül. A megvalósítás a fenti keresletoldali politikák (keresletoldali menedzselés) logikájára épülő fejlesztési szemlélet és az új eszközrendszer összehangolt és tudatos alkalmazása lehet.
      Ez a gondolkodásmód nyilvánvalóan túlnyúlik mind a régi vágású várostervezők jövőkép alapú, mind a régi közszolgáltatók igényt kiszolgáló, kínálati szemléletén. A cél a hatékonyabb városszerkezet, a jobb eloszlás elérése, ami egyrészt a túlterhelt részek csökkentésével vagy alternatív megoldások kínálatával történik, másrészt, az alulhasznált területeken, a kereslet ösztönzésén alapul. Egyben a kereslet átformálásának és befolyásolásának széles eszköztárát jelenti, ami az infrastruktúra-, ingatlan- és területfejlesztés koordinált rendszerét követeli.
      Az eredmény az összehangolt fejlesztő politika, amelyben a beavatkozások nem önmagukban állnak, hanem a fejlesztési összefüggések mérlegelésén alapulnak. Például a közlekedés fejlesztése, amely egy alulhasznált terület elkérhetőségét javítja, a használat sűrítését is ösztönzi, ezzel párhuzamosan a többi közszolgáltatás hatékonyságát is növelheti.
      Amennyiben átfogó szemléletnek tekintjük a keresletoldali gondolkodást, és ebből a szempontból mérlegeljük a már kidolgozott korábbi koncepciókat, találhatunk sok olyan elemet, amely már megvan. Kitűnő példa erre a koncepcióban a Körvasúti körút fejlesztési hatásának komplex mérlegelése a térszerkezeti gondolkodásban. Ez esetben az építés fontosságát nem egyszerűen a gyűrű irányú hálózat fejlesztési igénye vagy a sugárirányú utak külső összekötése adja, hanem egyrészt a városszerkezetben az átmeneti zónában található sűrűségi törés és az alulhasznált területi sávnak — a város tartalékterületeinek — a feltárása, másrészt a kapcsolódó északi és déli Duna-hidakon keresztül a városközpont és Bel-Buda forgalmi tehermentesítésének elősegítése. Így a beavatkozás közvetlen, helyi hatásán túl egyszerre jelenti a városban és környezetében meglévő fejlesztési terület iránti kereslet optimális helyre irányítását a város szerkezeti és infrastrukturális hatékonysága szempontjából, illetve — a forgalmi igény és a terhelés befolyásolásával — az értékes belső területek minőségjavítását.
      A közlekedéspolitika területén is ugyanilyen jellegű, határozott váltás következett be. Az új Közlekedésfejlesztési rendszerterv határozottan állást foglal a közlekedést integrált rendszerként kezelő keresletoldali politika mellett: „A Budapest közlekedési rendszerének működtetését és fejlesztését megalapozó közlekedéspolitika nem a spontán közlekedési szükségletek kielégítésére, hanem a város kiegyensúlyozott működéséhez szükséges igények kielégítésére törekszik” (Budapest közlekedési rendszerének fejlesztési terve, 1999.).
      A közszolgáltatások területén, bár fontos eleme e gondolkodásnak a díj és a piacosítás által elérhető racionalizálás, ez a szemlélet túlnyúlik a díjon. A díj nemcsak profit- és költségfedezeti tényező, hanem információközvetítővé lép elő. A díjfizetési hajlandóság keresletinformációt jelent, és megfelelő, aktívabb díjpolitikával eszközt is jelenthet a túlterhelt elemek tehermentesítésére és az alulhasználtak telítésére. A díjfizetés a fogyasztást és a finanszírozás módját (árképzés és rászorultság alapú támogatás szétválasztása) már részben racionalizálta. A díjfizetésből nyerhető keresleti információ alkalmat adhat a kínálat racionalizálására és a korábbi kínálati szemlélet ökölszabályai alapján tervezett kapacitásbővítések visszafogására.
      E szemlélet célja a váltás: az erősen normatív jellegű, „kell legyen” típusú mondatokra épülő, korábbi urbanista elvárás-gyűjteményekről a „hogyan lenne optimális” típusú kérdésfelvetésre és folyamatmenedzselésre. A szemlélet az önkormányzatiság nyújtotta előnyöket kívánja kihasználni: a finomabb, pontosabb helyi információt, a helyi szinten összegző, ember- és tevékenységközelibb döntéshozást a kereslet és kínálat hatékonyabb összeillesztésére.
      E gondolkodásmód bizonyosan nagyobb kihívást jelent, mint a korábbi szemlélet egyoldalú nézőpontja. Sokkal izgalmasabb szakmai kaland megérteni és elfogadni a különböző szereplők motivációit és érdekeit, és köztük keresni a közérdek optimális stratégiáját. Jelentősen nagyobb szellemi kihívás a felismert korlátokon belül olyan kompromisszumokat találni, amelyek nemcsak pozitív összegű eredményt hoznak, hanem lehetőleg minden szereplőnél valamilyen mértékű javulást eredményeznek, vagyis reális lehetőséget teremtenek az együttműködésre.
      Befejezésül csak annyit: biztos vagyok benne, hogy a koncepciókészítés sokkal izgalmasabb, mint a végtermék maga. Jó esetben a végtermék hasznos és hatékony. A folyamat viszont kihívás, tanulás, izzadság és öröm. Remélem, hogy néha olvasni sem unalmas róla.

      [1] A fenntarthatóság egyszerre jelenti a globális, hosszú távú, általános egyensúly megőrzését a generációk közötti méltányosság elve alapján és a rövidebb távú célokat, mint az életminőség és társadalmi szolidaritás (vagyis a ma élő generáció részei közötti méltányosság) lokális elemeit.
      [2] A reformfolyamat részletes leírására és a táblázat tartalmának magyarázatára itt nincs mód. Elolvasható a Városháza 1999-es Katalin Pallai: Financial management and reform of the Municipality of Budapest, 1990-98 című kiadványában.
      [3] „Demand side policies”, vagy „Demand Side Management (DSM)” szemben a „Supply side policies”, vagy „Facilitating Infrastructure Supply (FIS)”
      [4] „predict and provide” szemlélet
      [5] Ebben a részben a kereslet illetve a kínálat nem csak egy-egy szolgáltatás konkrét keresletét és kínálatát jelenti, hanem általános értelemben az ingatlan, terület, szolgáltatás, használat stb. jellemzője.
EPA Budapesti Negyed 28. (2000/2) Locsmándi G.: Város tere <