Vissza a tartalomjegyzékhez

MÉSZÁROS ISTVÁN LÁSZLÓ
Európa fogyatékos demokráciája

Az Európai Unió hivatali berkeiben felfedett pénzügyi visszaélések, amelyek hosszú kötélhúzás után végül lemondásra kénysze-rítették a Jacques Santer vezette Európai Bizottságot, az unió kormányszerűen működő, nemzetek feletti testületét, árnyaltabbá teszik az EU-ról térségünkben kialakított idealizált képet. Felmerül a kérdés, hogy milyen demokratikus kontroll érvényesül az egyre kiterjedtebb hatalommal rendelkező uniós intézmények működése fölött, egyáltalán lehetséges-e egy majdani EU-kormány hatékony ellenőrzése ?

A csatlakozási lázban a magyar, - és általában a közép- és kelet-európai - közvélemény előtt eddig jobbára rejtve maradtak azok a témák, amelyek a nyugat-európai államok politikusait és közvéleményét az Európai Unióval kapcsolatban immár hagyományosan az integráció híveire és ellenzőire, az úgynevezett euroszkeptikusokra osztják. A szovjet uralom alól felszabadult fiatal demokráciákban egyfajta csodavárás tapasztalható az uniós csatlakozástól. Időnként az embernek az a benyomása támad, hogy a politikusok, zsurnaliszták egy részében az európai integráció víziója már-már a vallásos hit szerepével bír, az „EU-konformitás” és más, az európai jelzővel felvértezett fogalmak pedig egyre inkább varázsszavakká fejlődnek. Olyan szavakká, amelyek ha végső érvként elhangzanak egy intézkedés mellett, akkor az adott kérdést már nem illik, illetve maradiságnak tűnik tovább feszegetni. Pedig az „építőmesterekben” csöppet sem szűkölködő európai történelem feljogosít arra, hogy a lehető legnagyobb körültekintést tanúsítsuk az Európai Ház építésével kapcsolatban, józanságunkat ne homályosítsa el birodalmi miszticizmus.

Sebességváltás

A nyilvánosság előtt eddig szinte kizárólagosan az uniós csatlakozás gazdasági oldala, a várható pénzügyi-gazdasági előnyök kerültek szóba. Kevés szó esik azokról a kérdésekről, amelyeket a csatlakozás politikai téren, a demokrácia és a jogállamiság működésével kapcsolatban vet föl, és amelyekről egyébként a nyugat-európai politikusok nyíltan vitatkoznak.
Ha szóba is kerül valami, az megreked az általánosság olyan szintjén, hogy például a csatlakozással az állami szuverenitás egy részéről le kell mondani. A közvélemény előtt még nem nyilvánvaló az a tény, hogy az Európai Unió már nem pusztán az a „közös piac”, ami a Maastrichti Szerződés 1993. november 1-ji életbe lépése előtt volt, hanem sokkal több ennél. Gazdasági közösségből pénzügyi és politikai unióvá mélyül a tagállamok önállóságának egyre erősebb korlátozása, ahogy hivatalosan mondják: a politika különböző területeinek „közösségiesítése” (értsd: nemzetek felettivé tétele) mellett. Ennek példája a közös európai pénz 1999. január 1-jén történt bevezetése egyelőre a nemzeti valuták mellett, majd pedig azok helyébe.
Az Európai Unió három pilléren áll. Az első a gazdasági tevékenységet öleli fel. Már nem „pusztán” az áruk, a tőke, a szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlásán nyugvó közös piacot, hanem az együttműködés minden eddiginél magasabb szintjét, a pénzügyi uniót tűzi ki célul. Ebbe a pillérbe tartoznak még olyan témák, mint a szociálpolitika, oktatás, kultúra, ifjúságpolitika, kutatás, közegészségügy, környezetvédelem. Az első pillér sajátossága, hogy ez már egy nemzetek feletti, valódi közösségi terület. Ezért itt elsődlegesen nem a nemzeti, hanem a közösségi szabályok érvényesülnek és az uniós intézmények az illetékesek. A döntéseket többségi szavazással hozzák, amelyek elvileg a leszavazott kisebbségre is kötelezőek.
Az unió második pillérét a közös kül- és biztonságpolitika képezi, ami a tagok közös álláspontjának kidolgozásától egészen a közös akciókig terjed. A harmadik pillért a bel- és igazságügyi együttműködés jelenti. Ezek a területek egyelőre még nem tekinthetőek a szó szoros értelmében vett közösségi politikának, mivel itt az uniós intézményeknek nincsen közvetlen illetékessége, hanem a tagok együttműködése közvetlenül kormányközi alapon zajlik, és a döntéseket főszabály szerint egyhangúlag hozzák. A tendencia azonban itt is egyértelműen a föderatív jegyek erősödését mutatja. Az integráció fokozásának hívei ugyanis azon munkálkodnak, hogy az EU intézményi reformjai körében ebből a körből is egyre több téma kerüljön át a tisztán közösségi első pillérbe, illetve az egyhangú döntéshozatalt a maradék területeken is a többségi elv váltsa fel. Az 1997-es Amszterdami Szerződés például a kül- és biztonságpolitikában olyan döntéshozatali újítást vezet be, ami fellazítja az eddigi konszenzuskényszert. A bel- és igazságügyi kérdések köréből pedig átemelte a nemzetfeletti első pillérbe a bevándorlási, a menekültügyi és a vízumpolitikát. Így a tagállamok önálló vízumkiadási joga helyébe egységes vízumkiadási eljárás lép.

Beszélő voksok

A tagok szuverenitásának minden eddiginél erőteljesebb átruházása miatt a Maastrichti Szerződés tagállamok általi ratifikálása a vártnál hosszabb ideig tartott. Néhány tagállamban a kérdést népszavazásra bocsátották. Az eredmények igen kényelmetlen pillanatokat okoztak a föderalistáknak. Dániában csak második nekifutásra sikerült a néppel „elfogadtatni” az új módit, mivel az első népszavazáson a többség az unió ellen voksolt. A támogatás ára végül is az volt, hogy Dánia rögzítette: nem tér át a közös európai pénzre, és nem vesz részt a közös katonai politikában sem. (A közös pénz alól Nagy-Britannia is kijelentkezett.) Figyelemre méltó, hogy az Európa-építés „művészetét” hagyományosan űző Franciaországban is csak 51 százalékot tett ki a referendum igenjeinek a száma. Norvégia lakossága 52,6 százalékos arányban elutasította az EU-csatlakozást, de Svédországban is csak mindössze a szavazók 52,2 százaléka voksolt a belépés mellett. Elgondolkodtató, hogy vajon mennyire erős társadalmi legitimációval bír annak az Európai Háznak az építése és berendezése, amiben végül is mindannyian lakunk majd.
Széleskörű vélemény, hogy az uniós hatáskörök növelése nem járt együtt a demokratikus bázis kiszélesítésével, márpedig a közösségi szinten hozott döntések súlyának és számának növekedésével a demokratikus legitimáció jelentősége is megnő. A demokratikus garanciák hiányának, az úgynevezett demokratikus deficitnek a csökkentése nélkül az integráció további mélyítése nehezen tehető rokonszenvessé, márpedig az építkezés sikere azon is múlik, hogy mennyire nyerik el a tagállami szinten demokráciához szokott közvélemény bizalmát az európai intézmények. E felismerés jegyében egyre több javaslat születik arra, hogy miként lehetne polgárközelibbé tenni az unió működését. Az integráció fokozásának hívei a problémát kezelhetőnek tartják és az EU napirenden lévő intézményi reformjai közepette igyekeznek orvosolni. Az euroszkeptikusok erre kevés reményt látnak, sőt szerintük az Európai Ház építésével egyenes arányban tűnik el a demokrácia az öreg kontinensen.

Demokratikus deficit

A demokratikus deficit egy látszatra furcsa ellentmondásból ered: noha az uniót demokratikus államok hozták létre, magának a kialakulóban lévő európai „szuperállamnak” a felépítése mégis nélkülözi a demokratikus jogállamokra jellemző hatalomszervezési és hatalomellenőrzési technikát. Rámutatnak, hogy az unió intézményei, döntéshozatali mechanizmusa fölött nem érvényesül megfelelő demokratikus kontroll. Ezért minden olyan hatáskör, ami a tagállam parlamentjének felügyelete alól közösségi szintre felkerül, lényegében eltűnik a nyilvánosság látószögéből. Ennek oka részben az, hogy az EU egyetlen lakossági választás által legitimált szerve az Európai Parlament nem igazi parlament, mivel jogosítványai rendkívül szűkösek. Néhány témától eltekintve csak javaslattevő, véleményező szereppel bír, nem pedig a parlamenteket hagyományosan jellemző jogalkotó, ellenőrző szerepet tölti be. Az ügyek eldöntése és a jogalkotás nem itt, hanem az EU egyre szélesebb kompetenciával felruházott Tanácsában és Bizottságában zajlik. A tényleges hatalom így mindinkább nem választott intézményekbe kerül átcsoportosításra. Ezek a demokratikus legitimációt nélkülöző szervek nem tartoznak a Parlamentnek a nemzeti szinten szokásos felelősséggel. A Bizottságot ugyan elvileg a Parlament megbuktathatja, ha össze tud szedni kétharmados többséget, de ennek a gyakorlati lehetősége a Parlament többszörös megosztottsága miatt egyenlő a nullával. Jellemző, hogy az unió és elődje történetében még nem volt olyan bizalmatlansági indítvány - ideértve a nemrégiben lemondott Santer-bizottság elleni indítványt is -, ami legalább a szavazatok egyszerű többségét elnyerte volna. Más kérdés, hogy végül is a Santer-bizottság (egyes vélemények szerint háttérben meghúzódó politikai alku eredményeként) váratlanul magától lemondott.
Az említett okok miatt egyre általánosabb az a nézet, hogy az Európai Parlamentet meg kell erősíteni. Az euroszkeptikusok viszont nem hisznek abban, hogy nemzetek feletti szinten létre lehet valódi parlamentet hozni. Ott ugyanis a képviselők, mind párt, mind pedig nemzeti hovatartozásuk szerint megosztottak, és az érdekek ilyen fokú széttöredezettsége képtelenné teszi őket a pártfrakciókra jellemző együttes cselekvésre. Akadály nélkül érvényesülhet az oszd meg és uralkodj elve. Másfelől az európai parlamenti képviselők azért sem képesek a Bizottság következetes ellenőrzőjévé válni, mert abban az ő országuk, illetve pártjuk képviselője is ott ül, akiket nem érdekük leleplezni. A Bizottság ugyanis nagykoalíciós jellegű, egyaránt vannak szocialista, liberális és konzervatív tagjai, mivel a küldő országokban más-más pártok vannak többségben. Így a Bizottságnak nincsen igazi ellenzéke. Ellenzék nélkül pedig a parlamentarizmus csak látszat.
Az euroszkeptikusok a parlamentarizmust tagállami szinten is veszélyeztetve látják. Azon klasszikus stratégiai területek (pénzügy, hadügy, külügy) fölötti ellenőrzés elvesztése miatt, amelyek az első parlamenteket életre hívták, és más további hatáskörök közösségiesítése miatt attól tartanak, hogy a nemzeti parlamentek idővel végrehajtó szervvé alacsonyodnak le, illetve egyfajta önkormányzattá alakulnak át. Rámutatnak arra is, hogy saját kormányaik ellenőrzése is jócskán nehezedik, mivel azok Brüszszelre hivatkozva, illetve a felelősséget az EU-ra hárítva könnyedén kiszabadulhatnak a parlamenti kontroll alól. Számos esetben előfordul, hogy mondvacsinált uniós elvárásokra hivatkozva próbálják a saját ötleteiket megvalósítani. Bár Magyarország még nem tag, erre sajnos már nálunk is akadnak esetek. Például a vallásügyi törvény módosítására irányuló kormányzati törekvést is egyre gyakrabban az uniótól eredő - valójában nem létező - jogharmonizációs elvárással indokolják.
A demokratikus kontroll hiánya abban is jelentkezik, hogy itt a sajtó sem képes a hagyományos módon betölteni ellenőrző szerepét. Az ugyanis, hogy az érdemi munka a zárt ajtók mögött dolgozó Tanácsban és az elbürokratizált Bizottságban zajlik, azt is jelenti, hogy az EU tevékenysége lényegében rejtve marad a nyilvánosság előtt. A „titokzatosságot” növeli, hogy az unió szerveinek hatáskörei meglehetősen össze vannak keveredve. Nehezen fedezhető fel bennük valamiféle általános rendező elv. Ebből eredően eleve nehéz nyomon követni a döntéshozatali eljárást. Ez tág lehetőséget ad informális hatalmi centrumok képződésére, kamarillapolitikára.

A bábeli „gyors”

A demokratikus deficit másik okának az EU-n belüli fokozott centralizációt tartják. Az unió hatásköreinek elosztása ugyanis nem követi a hatalommegosztás hagyományos elveit, azaz a hatalmi ágak nincsenek egymástól az ismert módon elválasztva. A Tanács és a Bizottság például magukban egyesítik a törvényhozói és végrehajtói hatalmat. A túlzott hatalomkoncentráció megakadályozására hivatott fékek és egyensúlyok rendszere nem épült ki. Megoldatlan a Tanács és a Bizottság elszámoltathatósága, az Európai Bíróság hatásköre pedig annak ellenére nem terjed ki a második és harmadik pillér kérdéseire, hogy azok egyre inkább föderatív jegyeket hordoznak.
A centralizáció ölt testet abban is, hogy az EU szervei által alkotott közösségi jog gyakorlatilag akkor is kötelező a tagállamokra, ha netán azok alkotmányába ütközik. Ilyenkor a nemzeti alkotmányt kell módosítani. Gondot okoz, hogy meglehetősen bizonytalanok a közösségi jogalkotás határai. Az EU jogalkotó szervei egyre több hatáskört értenek bele a fe-
ladataikat meghatározó paragrafusokba, és ennek révén egyre szélesebb területen mutatnak a tagállamokat kötelező aktivitást. Könnyen tehetik, hiszen a sok kompromisszum eredményeként megszülető közösségi jog gyakorta tartalmaz olyan homályos, félreérthető vagy teljesen általános megfogalmazásokat, amelyekbe sokmindent bele lehet magyarázni. A közösségi és a nemzeti hatáskörök összeütközésének feloldásában ráadásul az EU-szervek a hazai pálya előnyét élvezik, ugyanis a közösségi jogszabályok értelmezésére maga az EU Bíróság hivatott. E probléma kapcsán szokták a „hatáskörök elszabadulását” emlegetni.
„Nem azért szorítottuk vissza sikeresen az állami beavatkozás határait Nagy-Britanniában, hogy utána az magasabb szintről, egy Brüsszelből irányított európai szuperállamból köszönjön vissza ránk” - jelentette ki Margaret Thatcher korábbi brit kormányfő híres 1988-as bruges-i beszédében, amit azóta is az európai föderalizmus legkarakteresebb kritikájának tartanak. A miniszterelnök aszszony ezzel arra a visszás folyamatra utalt, hogy európai szinten a centralizmustól kezdve a bürokratizmuson át a parlamentarizmus hiányáig újratermelődnek azok a negatív elemek, amelyektől a tagállamok a történelmük folyamán megszabadulni igyekeztek, és kiküszöbölésük feltétele volt a demokratikus jogállamiságnak. Ez pedig a föderációba igyekvő tagokra visszahatva azok saját demokráciáját is erodálhatja. Kormányfői tevékenységét felelevenítő „The Downing Street Years” című önéletrajzi könyvében (az EU politikával foglalkozó „Bábeli gyors” című fejezetben) Mrs. Thatcher azt is felpanaszolta a brüszszeli Bizottságnak, hogy hatalma bővítésének szándékától vezérelve tudatosan kereste a közvélemény előtt népszerű, elsősorban szociális töltetű témákat, ahol politikai felelősség híján könnyedén ígérgetve azt a látszatot keltette, hogy megvan az európai receptje a megoldásra. Ez a brüsszeli taktika politikailag rendkívül nehezen kommunikálhatóvá tette a bizottsági hatáskörök növelése elleni hazai érvelést, fokozatosan aláásta Margaret Thatcher pozícióját. Köztudott, hogy éppen az EU-val kapcsolatos politikája miatt vesztette el támogatottságát, és kényszerült a miniszterelnöki szék átadására…

Európai huzavona

Európa jövőjét meghatározó kérdés, hogy sikerül-e és miként a demokratikus deficitet orvosolni. Ezirányban már több - főként az Európai Parlament hatáskörét erősítő - reformlépés történt. Ezek gyakorlati kihatása azonban egyelőre megrekedt a közérzetjavítás szintjén. Így a sokat emlegetett intézményi reformokra vár a deficit további csökkentésének megkísérlése.
A demokratikus deficitből mind a föderalisták, mind az euroszkeptikusok megpróbálnak hasznot húzni. A föderalisták, mint a megtervezettség hívei azt hangoztatják, hogy a deficit és a hatásköri „káosz” oka éppen az, hogy az EU még távolról sem szuperállam, márpedig a hatásköröket jól elosztani, a fékek és egyensúlyok rendszerét kialakítani, valódi parlamentet, felelős kormányt stb. működtetni csak egy valódi politikai testben lehet. Ezért a deficit felszámolása csak a még erőteljesebb integráció révén, egy valódi Európai Egyesült Államok létrehozásával lehetséges. A szkeptikusok az európai nemzetek eltérő nemzeti, vallási és egyéb hagyományaira hivatkozva viszont eleve nem tartják lehetségesnek, hogy az európai kontinens a népek amerikaihoz hasonló olvasztótégelyévé váljon. Márpedig valamiféle közös európai azonosságtudat nélkül nem épülhet olyan Európai Ház, amiben a nagy többség otthonosan érzi magát. Másrészt azokat a tapasztalatokat állítják az Európa-építők grandiózusnak bélyegzett terveivel szembe, amelyek alapján azt, hogy az EU-csatornákon mi is történik valójában, már az integráció jelenlegi fokán is alig lehet átlátni. Attól tartanak, hogy a hagyományos ellenőrzési formák további feloldódása egy megfoghatatlan nemzetek feletti struktúrában arra vezethet, hogy a folyamatok teljesen elszabadulhatnak az emberi ellenőrzés alól. Ezért a demokratikus deficit felszámolásának legjobb módja az lenne, ha Európa nem akarna minden áron szuperállamként intézményesülni.


Az unió fő szervei a tagállamok minisztereiből álló Tanács, a húsz tagból (biztosból) álló Európai Bizottság, az Európai Parlament és az Európai Bíróság. Az egyre inkább az EU kormányaként emlegetett Bizottságot a tagállamok közös megegyezés alapján állítják össze 5 éves időtartamra. A Parlamentet a tagállamok lakossága közvetlenül választja úgyszintén 5 évre. A valamivel több mint 600 képviselői hely a tagállamok népességének száma szerint oszlik meg. Formailag ugyan a Tanács áll a szervezeti hierarchia csúcsán, az igazi hatalom azonban a Bizottság kezében van. Egyrészt szinte kizárólagos jogalkotás-kezdeményezési joggal bír. Maga a Tanács sem fogadhat el jogszabályt bizottsági előterjesztés nélkül. Másrészt a Bizottság az, amelyik folyamatosan viszi az ügyeket, alakítja az EU napirendjét. Évente átlag 6-7 ezer rendeletet, irányelvet, döntést bocsát ki, adminisztrációjának létszáma körülbelül 20 ezer főre rúg. A hivatalukat főállásban betöltő biztosoknak a miniszterekhez hasonlóan tárcáik vannak, ezeket főigazgatóságoknak hívják.