Kisebbségkutatás - 11. évf. 2001. 2. szám

Vizi Balázs:

Az Európai Unió és a kisebbségek jogai

[ A 2000/2001-es tanévben a Leuveni Katolikus Egyetem Soros-OE tanulmányi ösztöndíjában részesültem.] – Rövid bevezető egy még kiforratlan viszonyhoz –

The European Union and the rights of ethnic minorities

The main challange for the European Union in the enlargement by Eastern-European states is the protection of minorities. It is namely a prerequisite to political stability which is necessary to economic integration.

Az Európai Unió (EU) [ A mai Európai Unió több eloszervezetbol alakult ki: 1951-ben hozták létre az Európai Szén és Acél Közösséget (ESZAK avagy Montánunió); 1957-ben írták alá az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) és az Európai Atomenergia Közösséget (Euratom) megalapító Római Szerzodéseket. E három közösséget, vezeto testületeik összevonása után, 1967 óta nevezték Európai Közösségeknek és ezekre épülve alapította meg 1992-ben a Maastrichti Szerzodés az Európai Uniót. Jelen dolgozatban az Európai Unió megnevezést kiterjesztoleg értelmezve a korábbi integrációs szervezetekre is értem. ] számos ellentmondással terhelten alakult ki a második világháború után. A gazdasági integráció elsőrendűnek vallott érdekét [ Lásd pl. a Maastrichti Szerzodés preambulumában.] sokszor keresztezték a tagállamok nemzetállami stratégiákra épülő politikai vitái és ellentétei. Az integráció egész folyamatát végigkíséri ugyan az európai népek uniójának politikai eszméje, de ez – a gazdaságpolitikát kivéve – máig nem tudta a tagállamok politikai önállóságát komolyan átalakítani. A politikai integráció módjának kérdése még mindig nem jutott nyugvópontra: az Unión belül a politikai közbeszédben a föderalista ötletek együtt keringenek a tagállami szuverenitás minél teljesebb megőrzését hangoztató elvekkel. Különösen gyakran fordul elő nézeteltérés olyan területeken, amelyek az Unió kül- és belpolitikáját egyaránt érintik. Ilyenkor jelentkeznek a legélesebben az eltérő érdekek, amik kívülről az Unió határozatlanságában öltenek testet, amint az a bővítés vagy a közös védelmi politika kialakításában megfigyelhető. Ennek ellenére sok területen sikerült már az Unió államainak közös álláspontra jutniuk, és ebből alakul ki rendszerint valamilyen egységes uniós megközelítés, ami az EU szerveinek későbbi politikáját meghatározza az adott kérdésben. Ilyen területnek tekinthető az utóbbi évtizedben az emberi jogok védelme is. Sokáig úgy tűnt, az EU-tagállamok az emberi jogok nemzetközi védelmének kiépítésében kizárólag más nemzetközi szervezetek, elsősorban az Európa Tanács (ET) kereteit használják ki, de a kilencvenes évekre elkerülhetetlenné vált, hogy az emberi jogok védelme az EU-n belül is kifejezésre jusson. Ezt jelzi, hogy az emberi jogok védelmének fontossága a nyolcvanas évek óta egyre erőteljesebben jelenik meg az Unió – és a tagállamok közös – külpolitikájában, valamint hogy hosszas előkészületek után 2000 decemberében a nizzai csúcson a Tanács jóváhagyta az Unió saját emberi jogi dokumentumát, az Alapvető Jogok Chartáját. A kisebbségi jogok tekintetében azonban, amint azt látni fogjuk, egyáltalán nem sikerült ilyen előrelépést elérni.Az alábbiakban elsősorban az Európai Unió ma rendelkezésre álló jogi, helyesebben jogi jellegű kisebbségvédelmi eszközeiről, valamint a kisebbségi jogoknak az EU külpolitikájában betöltött szerepéről kívánok rövid áttekintést nyújtani. Szögezzük le: ma nem léteznek uniós szinten rögzített kisebbségi jogok. Sőt egységes uniós kisebbségpolitika sincsen. Sokszor elhangzik, hogy „Európa a kisebbségek Európája". [ Legutóbb pl. Romano Prodi, az Európai Bizottság elnöke emelte ki ezt budapesti látogatásán. Magyar Távirati Iroda, 2001. április 5. ] De azt ma még nem lehet megmondani, hogy ez a kisebbségek jogainak Unió-szintű biztosítását is jelenti-e majd. A jelenleg meglévő szerény eszközök ebben a tekintetben csak jelzésértékűek lehetnek.Ma a nemzetközi közösségen belül egyre inkább elfogadott, hogy a kisebbségek jogai az alapvető emberi jogokkal együtt – azokból származtathatóan – nemzetközi védelemben részesüljenek. Ezt az Unió vezető intézményei és tagállamai is gyakran elismerik. Az 1990-es évtized a kisebbségvédelmi jogalkotás fellendülésével köszöntött be az európai nemzetközi szervezetekben: az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ, 1994 óta Szervezet – EBESZ) keretein belül éppúgy, mint az Európa Tanácsban a ’90-es évek első felében a korábbi évtizedekhez képest rendkívül figyelemreméltó és fontos dokumentumok születtek a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak nemzetközi védelmében. Ennek érzékeltetésére elég csak az EBEÉ Koppenhágai Okmányára (különösen a 32–40. cikkre) (1990) vagy a két alapvető ET-szerződésre, a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájára (1992) és különösen a Kisebbségvédelmi Keretegyezményre (1995) gondolni. [ Minderrol részletesebben lásd: Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem (Osiris, Budapest, 1996) 106. oldaltól; Bíró Gáspár: Az etnikai és nyelvi kisebbségek kulturális jogai a nemzetközi jogi dokumentumokban, in: Az identitásválasztás szabadsága (Osiris–Századvég, Budapest, 1995) 49–62. p. vagy Bíró Gáspár–Taubner Zoltán: A nemzeti kisebbségek jogainak kodifikációs munkálatai az Európa Tanácsban 1992–1993, in: Bíró Gáspár: i. m. 66–87. p. ] A nemzetközi szervezetekben az államok nagy jelentőséget tulajdonítottak a közép- és kelet-európai egyeduralmi rezsimek felbomlása nyomán feléledt etnikai ellentétek békés rendezésének. Ezek a törekvések azonban sokszor elbuktak, felhígultak az állami szuverenitás vélt vagy valós sérelmétől való félelemben. Emellett Európában az utóbbi évtizedben a kisebbségek ügye gyakran átlépte a nemzetközi szinten kialakított jogi kereteket, sőt az államok belpolitikai „felségterületeit" is, és a nemzetközi politika legégetőbb kérdései között jelent meg (pl. Koszovó). Ilyen értelemben többször is kiderült, hogy a kisebbségi kérdés rendezése nem pusztán a megfelelő jogi környezet megteremtésén múlik. A kisebbségvédelem kettős, politikai és jogi természete az EU-n belül is megjelenik: s éppen ez a kettősség az, ami az egész Unióban érvényes kisebbségi jogok megteremtését az emberi jogokhoz képest roppant megnehezíti. Az Unió tizenöt tagállamában több mint 30 millió ember él valamely nyelvi, etnikai vagy kulturális kisebbség tagjaként. [ Estébanez: i. m. 133. p.] Az ilyen kisebbségeknek rendkívül eltérő jogokat biztosítanak az egyes tagállamokban. A tagállamok még a kisebbségek létének elismerésében sincsenek közös nevezőn. [ A klasszikus példa Franciaország, amely következetesen fenntartja, hogy területén nem élnek kisebbségek. Lásd pl. a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikkéhez fuzött fenntartásait. Idézi Estébanez: i.m. 133. p. Illetve elérheto az ENSZ honlapján: www.un.org] Másfelől viszont az Unió közös külpolitikájában, különösen a keleti bővítésnél az elmúlt évtizedben egyre nagyobb figyelmet fordított (harmadik államokkal szemben) a kisebbségvédelem kérdésére, mint a politikai stabilitás és az emberi jogok kiteljesítésének egyik zálogára. [ Vö. Agenda 2000 kisebbségekre vonatkozó részeit, elérheto az interneten: http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/intro/ag2000_opinions.htm] Az EU vezető tisztségviselői számtalanszor kifejezték, hogy az EU a külkapcsolataiban fontos alapelvnek tekintik a kisebbségek jogainak védelmét mint a nemzetközi biztonság és stabilitás egyik feltételét, ennek pontos tartalmát viszont nehezen lehetne az EU belső jogszabályai vagy politikája alapján meghatározni. Erre még közvetett módon sem lehet következtetni. Például annak ellenére, hogy sokszor maga az EU is hangsúlyozza mennyire fontosnak tartja az Európa Tanács szerepét és kodifikációs eredményeit a kisebbségvédelem terén, [ Lásd pl. a Bizottság "Agenda 2000" c. jelentését (1998)] a tagállamok tartózkodtak attól, hogy az ET valamelyik kisebbségvédelmi egyezményét az uniós jogba illesszék, sőt egyes tagállamok még az ET-egyezményekhez csatlakozás gondolatát is elvetik. [ A Regionális és Kisebbségi Nyelvek Chartáját az Európai Unió tizenöt tagállama közül 1992 óta mindössze öt ratifikálta (Dánia, Finnország, Hollandia, Németország és Svédország), és Belgium, Görögország, és Portugália még alá sem írta. A Kisebbségvédelmi Keretegyezményt – ugyancsak az EU-tagállamok körében – pedig Belgium és Franciaország nem írta alá eddig, és Görögországban, Luxemburgban, valamint Portugáliában nem került sor a ratifikációjára. (2001. március 1-jei állapot) ] Az EU és a kisebbségvédelem viszonyának megértéséhez az is szorosan hozzátartozik, hogy annak ellenére, hogy a maastrichti szerződés (1992) óta korábban soha nem tapasztalt mértékben erősödött az Unió politikai dimenziója, a szerződő tagállamok mind a mai napig nem adtak egyértelmű felhatalmazást az Unió szerveinek az etnikai és nyelvi kisebbségekre vonatkozóan. Az EU tagállamai mindig is belügynek tekintették [ Ez a domináns felfogás gyakran a Tanácsban is. A görög parlament 2000 januárjában elfogadott egy törvényt a FÁK-államokban élo görögök visszatérésérol és letelepítésérol azokon az észak-görögországi területeken, ahol jelentos számú macedón és török kisebbség él. A tervezet politikai elfogadhatóságát firtató írásos kérdésre válaszolva a Tanács kijelentette, hogy "a Tanács nem kommentálhat a tagállamok kizárólagos belügyeibe tartozó intézkedéseket". OJ 2001 C 26/E092, Written Question to the Council E-0636/00 ] a kisebbségi kérdést és néhány közismert kivételt leszámítva (mint pl. a finnországi svédek és lappok vagy a dél-tiroli németek kisebbségi jogai) nem is szívesen foglalkozt(n)ak a kisebbségvédelemmel. Ha végiggondoljuk, hogy az EU-tagállamokon belül mennyire eltérő az egyes országok jogrendje a kisebbségek védelmének tekintetében, és milyen jellegű kisebbségi ügyek vannak napirenden (pl. Korzika, Észak-Írország, a baszk szeparatista mozgalom, hogy csak a legsúlyosabb konfliktusokat említsem), akkor a jog és a konfliktusok kialakulása közötti összefüggés nyilvánvaló.Mi lehet a fentieken kívül az oka annak, hogy növekvő érdeklődése ellenére az EU nem jutott el odáig, hogy maga is egyértelműen kinyilvánítsa elkötelezettségét a kisebbségi jogok mellett? Az egyik ok természetesen az, hogy az európai integráció (annak ellenére, hogy a politikai szempontok is végig jelen voltak benne) alapvetően egy gazdasági folyamat. [ Általánosságban az EU politikai gyökereirol röviden lásd pl. Neill Nugent, The Government and Politics of the European Union (London, Macmillan, 1997) 4–81. p. vagy Kende Tamás (szerk.): Európai közjog és politika (Osiris, Budapest, 1998) elso három fejezete. A kisebbségvédelemrol általában lásd: Bruno de Witte, Politics versus Law in the EU’s Approach to Ethnic Minorities (Florence, European University Institute, 2000) EUI working papers, RSC No. 2000/4; Martin Estébanez, ‘The protection of national or ethnic, religious and linguistic minorities’ in: N. A. Neuwhal – A . Rosas (eds.), The European Union and Human Rights (Martinus Nijhoff, The Hague, 1995) 133–163. p. vagy rövid áttekintésben Gabriel Toggenburg, ‘A Rough Orientation Through a Delicate Relationship: The European Union’s Endeavours for (its) Minorities’ elérheto a European Integration online Papers (EioP) sorozatban az interneten: http://eiop.or.at/texte/2000-016a.htm címen. ] S mert a gazdasági szféra élvez prioritást, fel sem merült a gondolat, hogy az EU olyan jogköröket kapjon, amelyekkel a tagállamok etnikai és kulturális kisebbségeikkel szembeni bánásmódját befolyásolni vagy összehangolni tudná. Jogi szempontból, e – végeredményben történelmi – ok mellett az „érdektelenségben" az is közrejátszott, hogy más európai regionális szervezetekkel szemben az EU nem egy klasszikus nemzetközi, hanem nemzetekfeletti szervezetként definiálható, ami azt is jelenti, hogy az európai integrációban sokkal nehezebb olyan kiforrott megoldásokat alkalmazni, amelyek a politikai vagy kvázi-jogi intézkedések körébe tartoznának. Az EU jogrendjében – más nemzetközi szervezetekhez képest – kiemelt helye van a jogalkalmazásnak és a végrehajtás ellenőrzésének. Ennek értelmében fontos, hogy egészen az amszterdami szerződés aláírásáig (1997. október 2. hatályba lépett: 1999. május 1-jén) egyetlen szerződéses cikkelyt sem lehetett a kisebbségek védelmére még csak közvetve sem vonatkoztatni (eltekintve a korábbi csatlakozási szerződésekben előforduló kósza utalásoktól), márpedig az integráció egyik alapelve, hogy minden közösségi aktusnak az alapítószerződések valamelyik cikkelyére kell épülnie. S az amszterdami szerződésben ez csak a (többek között) „faji vagy etnikai származás, vallás vagy hitbéli meggyőződés" alapján történő diszkriminációval szembeni küzdelem formájában jelenik meg. (13. cikkely) Ma ez a legmagasabb szintű (és szinte egyetlen) utalás az uniós joganyagban ami – közvetve ugyan, de – a kisebbségek védelmére is vonatkoztatható.Mindemellett két okból érdemes az EU és a kisebbségek jogainak viszonyával foglalkozni: 1.) az elmúlt évtized külpolitikai változásai és a kelet-európai bővítési folyamat miatt a kisebbségi kérdés felértékelődött az EU kül- és biztonságpolitikájában – ebben a tekintetben nem valószínű, hogy sokáig tartható az a kettős mérce, amelyet külső és belső elvárásaiban ma az EU alkalmaz; 2.) 1997 óta különösen felerősödött az Unió szerepvállalása az alapvető emberi jogok és szabadságok védelme és kiteljesítése terén, s hosszú távon ugyancsak nem valószínű, hogy ebben a megközelítésben a kisebbségeket továbbra is kikerüljék. [ Mint ahogy ez megtörtént a 2000-ben elfogadott Alapveto Jogok Európai Chartájában: hosszas viták után, de végül is a kisebbségekre vonatkozó szakasz még a tervezetbe se került be. ] Azt gondolom, az ellentmondásos helyzet ellenére a kérdés valószínűleg egyre erőteljesebben fog megjelenni az EU politikájában (és egyszer talán jogában is).A következőkben egyfelől az EU jelenlegi belső politikai és jogi eszközeiről, másfelől a kisebbségvédelemnek az EU külpolitikájában betöltött szerepéről igyekszem rövid áttekintést nyújtani. Ugyanakkor csak röviden utalok a kisebbségi kérdés szerepére az EU bővítési politikájában, mert ennek átfogó és pontos bemutatása külön elemzést igényelne. [ Így nem térek ki a Bizottság éves jelentéseiben a tagjelölt országok kisebbségeit érinto megállapításokra sem, mert azok sokkal inkább az adott ország kisebbségi politikájáról szólnak, semmint hogy könnyen egy egységes bizottsági megközelítést lehetne mögöttük felfedezni.] Az EU belső jogának a nemzeti jogokkal szembeni elsőbbsége miatt egyes szerzők különbséget tesznek „pozitív megközelítés" és „negatív megközelítés" között, értve az előbbi az EU szerveinek kifejezetten a kisebbségeket érintő aktusait és az utóbbival jelölve az EU-jog és a nemzeti jogok kisebbségekre vonatkozó jogszabályai/intézkedései közötti összhangot. [ Lásd Gabriel Toggenburg: i. m. 2. p.] Itt kizárólag – bár a teljesség igénye nélkül – az EU-szervek kisebbségekre vonatkozó aktusaival foglalkozom, az EU-jog és a nemzeti jogok (amúgy szövevényes) kapcsolatától most eltekintek.

Az Európai Parlament

Az EU fő szervei (a Tanács, a Bizottság, a Parlament és a Bíróság) közül az Európai Parlament volt az, amely már 1981-ben külön állásfoglalásban (resolution) foglalkozott a kisebbségekkel. A Parlament alapvetően politikai intézmény, közvetlen jogalkotásra nincs felhatalmazása. Ennek ellenére fennállása óta szerepe és jelentősége folyamatosan növekedett, s a Parlament áll legközelebb az Unió polgáraihoz is. A képviselőket 1979 óta közvetlenül választják, és ez lehetővé tette, hogy szerepe olyan területeken is növekedjen, amelyekkel a Bizottság vagy a Tanács nem szívesen foglalkozik. A demokratikus választás legitimációja függetleníti a képviselőket országuk kormányától, ugyanakkor a Parlament erősen korlátozott döntéshozatali képessége eleve csökkenti politikai felelősségüket. Ez együtt teszi lehetővé, hogy a kényes kérdések határozott megoldásaiban a parlamenti javaslatok az élen járjanak. Ugyanakkor az Unió fő szervei között a Parlament a lehető legteljesebb politikai integráció legelkötelezettebb szószólója. [ Lásd pl. Kende Tamás (szerk.) i. m. 238–252. p.] Ez teszi érthetővé a Parlament kiemelkedő aktivitását a kisebbségvédelem terén is. 1981 óta négy állásfoglalásban is foglalkozott az Unión belül élő kisebbségek jogaival. Ezen kívül számos egyéb alkalommal felszólalt egyes harmadik országokban élő kisebbségek ügyében is.Az 1981-es állásfoglalásban [ European Parliament Resolution on a Community Charter of Regional Languages and Cultures and on a Charter of Rights of Ethnic Minorities OJ 1981 no. C 287, 106. p.] a Parlament felszólította a tagállamok országos, regionális és helyi szerveit, hogy biztosítsák és segítsék elő a regionális nyelvek és kultúrák oktatásának lehetőségét az óvodától az egyetemi szintig; biztosítsanak lehetőséget a regionális nyelveknek a helyi rádióadókban és televíziókban; valamint tegyék lehetővé, hogy a hivatalos ügyintézésben, valamint a bírósági eljárásokban mindenki az anyanyelvét használhassa. A Parlament továbbá ajánlásban fogalmazta meg, hogy a területfejlesztési alapokból a regionális és népi kultúrák is támogatásban részesüljenek. Végül felhívta a Bizottságot a közösségi joganyag és joggyakorlat a nyelvi kisebbségeket hátrányosan megkülönböztető rendelkezéseinek felülvizsgálatára. [ 4–6. bekezdés.] Az 1983. február 11-én elfogadott úgynevezett Arfé-állásfoglalásában [ Gaetano Arfé tervezete alapján elfogadott állásfoglalás, European Parliament Resolution on Measures in Favour of Linguistic and Cultural Minorities , OJ 1983 No. C 68, 106. p.] a Parlament abból a tényből kiindulva, hogy a Közösségekben legalább harmincmillió olyan állampolgár él, akinek valamilyen regionális vagy kisebbségi nyelv az anyanyelve – ismételten felkérte a Bizottságot, hogy tegyen gyakorlati lépéseket a kisebbségi, regionális nyelvhasználat lehetőségeinek bővítése érdekében. A nyolcvanas évek utolsó kisebbségeket érintő parlamenti állásfoglalása az 1987-es úgynevezett Kujpers-állásfoglalás volt. [ Willy Kujpers tervezete alapján. European Parliament Resolution on the Languages and Cultures of the Regional and Ethnic in the European Community, OJ 1987 C 318, 160. p.] Ebben az állásfoglalásában a Parlament, miután határozott sajnálkozását fejezte ki amiatt, hogy a korábbi ajánlásai ellenére a kisebbségi és regionális nyelvhasználat tekintetében nem történt előrelépés, újabb javaslatokat tett a nyelvhasználat kiterjesztésére a tömegtájékoztatási eszközökben, a kulturális, gazdasági és társadalmi életben egyaránt. Külön is ajánlotta az állásfoglalás a regionális vagy kisebbségi nyelv szerinti vezetéknevek és helységnevek elismerését, valamint kiemelte, hogy külön intézkedések szükségesek a „regionális és kisebbségi nyelvek használata érdekében a postai szolgáltatásokban, a termékmegnevezések és a fogyasztói tájékoztatás, valamint az utcanévtáblák és közúti jelzőtáblák és egyéb közérdekű jelzések tekintetében" (9. bekezdés). A Parlament hozzáfűzte, hogy mindezen intézkedéseket csak a megfelelő pénzügyi háttér birtokában lehet meghozni. Javaslatot is tett, hogy az 1988-as évben legalább egymillió ECU-t fordítsanak a kisebbségi nyelvek ügyére. Ez azonban csak a már 1982-ben elindított költségvetési keretek között valósult meg. (A kisebbségi nyelvek védelmére 1982-ben határozott úgy a Parlament, hogy külön költségvetési bekezdést szán erre a célra. Az erre fordított összeg 1982-ben 100 000 ECU-ről folyamatosan emelkedett és a kilencvenes évek közepén elérte a 4 millió ECU-t.)Ugyancsak ebben az időszakban, 1988-ban készült el a Parlament számára az „Etnikai csoportok jogainak chartájá"-ra vonatkozó ún. Stauffenberg-jelentés. [PE 156. 208 ] A jelentés egyértelműen kiállt egy ilyen jellegű jogi charta szükségessége mellett, ám a közelgő választások miatt a Parlament nem tárgyalta meg a jelentést, és nem hozott döntést róla. Mindazonáltal érdekes megfigyelni, hogy a Stauffenberg-jelentés (amely a tervezett Chartának egy szövegszerű javaslatát is tartalmazta) egyértelműen és következetesen „etnikai csoportokról" beszélt, egyszerűen figyelmen kívül hagyva a csoportjogokkal szemben várható – amúgy általános, nemcsak a nyugati országokra jellemző – erős ellenérzéseket. Talán ez a túl nagylelkű megközelítés is lehetett az oka, hogy a későbbi időszakban, a Stauffenberg-jelentést már nem tekintették a képviselők aktuálisnak, és a javaslat átdolgozásával bízták meg a Parlament jogi bizottságát. Az újabb, Stauffenberg utódjáról, Siegbert Alberről elnevezett Alber-jelentést 1993-ban nyújtották be a Parlament elé, ám a megváltozott légkört jól tükrözi, hogy ekkor a Parlament már nem kívánt önálló kezdeményezéssel fellépni a kérdésben, és ezért a Tanács véleményét is kikérte a javaslatról. Annak ellenére, hogy ez a javaslat jóval visszafogottabban fogalmazta meg a védeni kívánt kisebbségi jogokat, a Tanács azóta sem tűzte az Alber-jelentést napirendjére, ezért a mai napig a Parlamentben sem született döntés róla. A dolgok pillanatnyi állása szerint erre nem is fog a közeli jövőben sor kerülni.Mindazonáltal a Parlament 1994-ben egy újabb állásfoglalást fogadott el a kisebbségi és regionális nyelvek védelmének érdekében. [ Az ún. Killilea-jelentés alapján elfogadott állásfoglalás, a European Parliament Resolution on Linguistic Minorities in the European Community OJ 1994 No. C 61, 110. p.] Ebben ismételten megerősítették az Arfé-állásfoglalásban kifejtett elveket, és rámutattak, hogy a tagállamoknak konkrét intézkedésekkel kellene végre fellépniük nyelvi kisebbségeik védelmében, megteremtve ezeknek a nyelveknek a megőrzéséhez és fejlesztéséhez nélkülözhetetlen minimális feltételeket. Ahogy az állásfoglalás fogalmaz, ezeknek a jogszabályoknak és intézkedéseknek ki kell terjedniük legalább „az oktatás, az igazságszolgáltatás és közigazgatás, a média, a földrajzi elnevezések körében és a kulturális és közélet egyéb területein az ilyen nyelvek és kultúrák használatára és támogatására" (4. bekezdés).A Parlament felhívta továbbá a tagállamokat az Európa Tanács Regionális és Kisebbségi Nyelvek Chartájának mielőbbi ratifikálására, valamint a Bizottságot és a Tanácsot arra, hogy biztosítsák a megfelelő költségvetési eszközöket a kevésbé elterjedt nyelveket támogató programokhoz, valamint hogy készítsenek elő többéves akcióprogramokat ezen a téren.Az állásfoglalás kiemeli, hogy ezeket az intézkedéseket a nem őshonos, nem egy területen élő kisebbségekre (pl. a roma és szinti kisebbségekre) is alkalmazni kell. A Parlament azt is ajánlotta, hogy a Regionális Fejlesztési Alapból különítsenek el ezekre a célokra további pénzeszközöket, valamint kérte, hogy a közép- és kelet-európai országoknak szánt közösségi programokban adjanak teret a kevésbé használt nyelvek védelmét célzó intézkedéseknek.A Parlament a fentieken túl általában minden olyan állásfoglalásában, határozatában megemlíti a kisebbségeket, amelyek az emberi jogokat, [ Lásd pl. European Parliament Resolution on Human Rights in the World in 1997 and 1998 and European Union Human Rights Policy (20–26. bek.) OJ 1999 No. C 98, 270. p. ] a rasszizmus elleni küzdelmet [ Pl.: European Parliament Resolution on Racism, Xenophobia and Anti-Semitism and on Further Steps to Combat Discrimination, OJ 1999 No. C 98, 488. p.] érinti. Külön csoportba tartoznak az egyes (harmadik országban) élő kisebbségek helyzetével foglalkozó parlamenti állásfoglalások. [Ezek, többnyire harmadik országokban élo kisebbségek jogait érintik, mint pl. az 1999. okt. 7-én elfogadott European Parliament Resolution on Abuses against Roma and Other Minorities in the New Kosovo, OJ B5-0147, 0151, 0166 és 0174/1999] Ebben a tekintetben érdemes kiemelni, hogy a Parlament eléggé átfogó kisebbség-fogalomban gondolkodik. Annak ellenére, hogy a Stauffenberg-jelentés a hagyományos kisebbségek [ Az Európa Tanács 1201/1993-as Parlamenti Közgyulési ajánlásának definíciója szerint: „…nemzeti kisebbség alatt az embereknek egy államon belüli olyan csoportja értendo, amelynek tagjai: a.) ennek az államnak a területén laknak és annak állampolgárai, b.) régi, szilárd és tartós kapcsolatot tartanak fenn ezzel az állammal, c.) sajátos etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi jellegzetességekkel rendelkeznek, d.) kelloen reprezentatívak, bár számszeruleg kisebbségben vannak ezen állam egy körzetének lakossága körében, e.) arra törekednek, hogy közösen megorizzék azt, amibol közös identitásuk fakad, nevezetesen kultúrájukat, hagyományaikat, vallásukat vagy nyelvüket." (1. cikkely)] védelmére irányult és az etnikai csoportok fogalmából kizárta a bevándorlókat, az állampolgársággal nem rendelkezőket és a menekülteket, a Parlament más dokumentumaiban egy ennél jóval tágabb értelmezés tűnik elő. Amint azt az emberi jogok Európai Unión belüli védelméről szóló állásfoglalásban a csatlakozni kívánó államokról szólva kifejtették, szó sem lehet olyan államok csatlakozásáról, „amelyek nem tartják tiszteletben az alapvető emberi jogokat, és /a Parlament – VB/ felkéri a Bizottságot és a Tanácsot, hogy a bővítési tárgyalások során különleges hangsúlyt fektessenek a kisebbségek (etnikai, nyelvi, vallási stb.) jogaira…" [ Kiemelés tolem. European Parliament Resolution on Human Rights in the World in 1997 and 1998 and European Union Human Rights Policy OJ 1999 No. C 98, 279. p. (10. bek.)] Ugyancsak fontos, hogy a rasszizmus és a diszkrimináció elleni fellépéseiben a Parlament mindig különös figyelmet fordít a különböző kisebbségekkel szemben megnyilvánuló hátrányos megkülönböztetésnek. Itt is a legtágabban értelmezve a védett csoportokat (a hagyományos faji, származásbeli vagy vallási, stb. megkülönböztetés mellett szól a szexuális beállítottság vagy a társadalmi helyzet miatti diszkrimináció tilalmáról is). Egyik vonatkozó állásfoglalásában a Parlament világosan kifejtette, hogy nagy fontosságot tulajdonít e tekintetben „a kulturális, faji és etnikai kisebbségek részvételének a társadalmi és politikai döntéshozatali eljárásokban" annak érdekében, hogy a hátrányos megkülönböztetés jobban kiküszöbölhető legyen. [ OJ 1999 No. C 98, 488. p.] A diszkrimináció tilalma, a minél szélesebb körű tényleges esélyegyenlőség megteremtése az Unió egyik legfontosabb alapelve. Ahogy a fentiekből is kitetszik, az Európai Parlament a kisebbségvédelemről két – egymással komplementer – megközelítésben foglalkozik. A kifejezetten ilyen témájú állásfoglalásai elsősorban a nyelvi kisebbségeket helyezi a középpontba, és konkrét megoldásokat kínál, ugyanakkor a másutt előforduló utalások egyértelműen mutatják, hogy az etnikai, vallási (és egyéb) kisebbségeket is védelemben kívánja részesíteni, ám az már nem világos, hogy konkrétan (anti-diszkriminációs védelmükön kívül) milyen jogokat biztosítana számukra.

Egyéb kisebbségvédelmi rendelkezések az EU-ban

Az EU-n belül a kisebbségek védelmét célzó politikai dokumentumok köre ezekkel a parlamenti állásfoglalásokkal nagyjából ki is merül. Tekintettel arra, hogy a kisebbségek védelme egyik alapítószerződésben sem szerepel, a Bizottság vagy a Tanács nem is volt abban a helyzetben, hogy ebben a kérdésben normatív intézkedéseket tegyen, kisebbségvédelmi rendeleteket vagy irányelveket fogadjon el. Ennek ellenére három területen is lehetőség van arra, hogy bizonyos mértékig kiterjesztő értelmezésben, de kisebbségek védelmére is alkalmazható intézkedéseket hozzanak. Az egyik ilyen lehetőséget természetesen maguk a kisebbségi nyelvek védelmére fordított pénzügyi támogatások jelentik. Az Európai Parlament még 1982-ben létrehozta a fent említett B3-1006 elnevezésű költségvetési sort a kevésbé használt kisebbségi és regionális nyelvek védelmét célzó intézkedésekre. 1999-ben ez az összeg 2 250 000 euró volt, amelyet a Bizottság olyan programok társfinanszírozására (a költségek max. 50%-ig) használhat fel, amelyek a regionális és kisebbségi nyelvek védelmét és fejlesztését segítik elő. [ OJ 1999 No. 125, 14–18. p.] Mindazonáltal ezt a költségvetési tételt minden évben újra kell tárgyalnia a Parlamentnek, ami nem teszi lehetővé a több évre szóló programok elindítását. A Bizottság mindenesetre vizsgálja ennek a lehetőségét és emellett több tanulmány elkészítését is támogatta, amelyek a kisebbségek helyzetét vizsgálta. [ Pl. a MERCATOR programban, amely négy egyetemi kutatóintézet munkáját hangolja össze. Lásd részletesebben pl. www.fa.knaw.nl/mercator] Az Unión belül egy további lehetőséget rejthet a kisebbségi jogok tekintetében az Unió, Maastricht-i szerződéssel megerősített kulturális profilja. Az egységes amszterdami szerződés 151-ik (korábban 128.) cikke külön hangsúlyozza az európai integráció kulturális jellegét, a tagállamok kultúráinak fontosságát, elismerve és kiemelve a regionális és nemzeti sajátosságok védelmét. Ezt egyes szerzők úgy értelmezik, hogy az EU kötelezettséget vállalt a kisebbségi kultúrák védelmére is (bár e kötelességét nem teljesíti maradéktalanul). [ Pl. Estébanez, i.m. 140. p.] A tavalyi nizzai csúcson hasonló szellemben jóváhagyott Alapvető Jogok Chartájába, [ Elérheto az interneten: http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/unit/charte/index_en.html] hosszas viták után, de nem került be egy külön kisebbségi cikkely, ugyanakkor a Charta 22. szakasza tömören fogalmazva kimondja: „Az Unió tiszteletben tartja a kulturális, vallási és nyelvi sokszínűséget (diversity)". Nem kell túlzottan tág értelmezés ahhoz, hogy ezt a szakaszt a kisebbségek jogainak védelmében is alkalmazni lehessen.

A Bíróság

Annak ellenére, hogy az EU egyéb szervei részéről általában nem jogi, hanem politikai természetű intézkedések, állásfoglalások születtek a kisebbségek védelmére, a Bíróság mégsem zárta ki annak lehetőségét, hogy a kisebbségek jogai a közösségi jogi alapelvek közé tartozzanak. Egy 1998. november 24-i, a Bickel/Franz ügyben hozott ítéletében, (amely arra a kérdésre keresett választ, hogy vajon a külföldi (de EU-s) állampolgárokat is megilletik-e helyi német kisebbség védelmében alkalmazott német nyelvű hivatalos eljáráshoz való jogok) a Bíróság – ugyan a keresetet elutasította – de kijelentette, hogy „természetesen egy ilyen kisebbség védelme legitim, jogos célkitűzése lehet" az államnak. Ezen felül a Bíróság a diszkrimináció tilalmának értelmezésében is hajlik arra, hogy elfogadja a kisebbségek védelmének jogosságát. [ Phillip Alston, Human Rights and the EU (Oxford, Oxford University Press, 1999)] Mindazonáltal ezek az intézkedések még messze állnak attól, hogy a kisebbségek védelmét a közösségi jog egyik alapelvének lehessen tekinteni. A Bíróság azonban előrelátóan készen áll arra az időre, amikor a kisebbségvédelem elve megjelenhet az EU jogi alapelvei között is.

A kisebbségi jogok az EU külkapcsolataiban

A Parlament nyomására a Tanács és a Bizottság a nyolcvanas évek közepe óta kezdte el az EU külkereskedelmi politikáját az emberi jogok védelmének előmozdítására is felhasználni, és 1989-ben, első alkalommal az EU külkapcsolataiban a IV. LOMÉ egyezményben, már szerződéses formában is megjelent egy záradék az emberi jogok védelméről. Ebben a szellemben 1995 óta az EU-egyezmények mind vagy az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatára vagy – ha EBESZ-tagállam a másik szerződő fél – az EBESZ okmányokra utalnak. Az emberi jogok mellett ugyancsak a ’90-es évek legelején a Jugoszláviában és a Szovjetunióban megjelenő etnikai átrendeződések hatására a kisebbségvédelem is megjelent az EU külpolitikai kapcsolataiban. Az akkor még tizenkét tagállam 1991-ben egy szakértői bizottságot állított fel a Jugoszlávia felbomlása következtében felmerült jogi kérdések elemzésére. Az ún. Badinter-bizottság ennek keretében jelentést készített a kisebbségi jogokról kialakult véleményéről is. [ Ebben a javaslatban egyébként, azóta is egyedülálló módon, a Badinter-bizottság a kisebbségi jogok védelmét erga omnes kötelezettségként kezelte.] Ennek a jelentésnek a hatására az európai politikai együttműködés keretében a tagállamok külügyminiszterei közös nyilatkozatot fogadtak el az új kelet-európai államok elismerésének alapelveiről. [ Bull. EC 12-1991, 119.] Ebben a nyilatkozatban egyebek mellett kijelentették, hogy az elismerés egyik feltétele „a nemzeti és etnikai csoportok és kisebbségek jogainak biztosítása az EBEÉ keretében vállalt kötelezettségeknek megfelelően". [ Uo.] Ezzel a kitétellel tulajdonképpen az Unió az államként való elismerés egyik kritériumaként rögzítette a kisebbségek védelmét. Nehezen képzelhető el, hogy ettől az elvárástól más államok elismerésénél a jövőben eltekintsenek a tagállamok.Hasonlóképpen a később a közép- és kelet-európai országokkal aláírt partnerségi vagy együttműködési megállapodásokban is szerepel egy ilyen kisebbségvédelmi záradék.Az EU legjelentősebb vállalkozása, legalábbis amihez a bővítésen kívül a legtöbb reményt fűzték az érintettek ezen a területen, a Balladur francia miniszterelnök által kezdeményezett Európai Stabilitási Egyezmény (ESE) patronálása volt. A közép- és kelet-európai vitás kérdések rendezését célzó stabilitási egyezmény ötlete abból a feltevésből indult ki, hogy az Európai Közösségek gazdasági ereje, politikai befolyása és az esetleges jövőbeni tagság reménye kellő ösztönzést adhat a térség országainak ahhoz, hogy határvitáikat és egyéb nézeteltéréseiket a jószomszédi kapcsolatok kialakítása és a kisebbségek védelme szellemében véglegesen rendezzék. Az eredeti elképzelés szerint a közép- és kelet-európai államok csak akkor lesznek képesek az európai integrációba bekapcsolódni, ha a gazdasági fejlődéshez szükséges politikai stabilitást sikerül megteremteni a térségben. A kezdeményező francia kormány úgy vélte, hogy „ez a konferencia szervezné meg a határ- és kisebbségi problémákkal terhelt közép- és kelet-európai államok közötti preventív tárgyalások kereteit". [ Idézi Kovács Péter, i. m. 146. p. Lásd még a Magyar Szemle 1993. szeptemberi számát.] A cél az volt, hogy az érintett országok kétoldalú szerződésekben rögzítsék a jószomszédi kapcsolatokat, a határok sérthetetlenségét és a kisebbségek védelmét. Ennek érdekében regionális kerekasztal-tárgyalásokat rendeztek az érintett államok képviselőinek részvételével, de ezeken semmilyen komoly áttörést nem sikerült elérni. A felkínált jövőbeni EU-tagság reménye valóban vonzó volt, de mivel ez semmilyen konkrét előzetes támogatást, felvételi határidőt nem tartalmazott, nem tudott az Unió részéről a hatékony politikai nyomásgyakorlás eszközévé válni. A vitás kérdésekben, különösen a kisebbségek védelmének ügyén az ESE vajmi keveset tudott lendíteni. Ugyan a Közösségek sajátjának tekintette a kezdeményezést, és a soros elnökségben lévő tagországok vezetői folyamatosan pártolták a stabilitási egyezmény ügyét, gyakran látogattak el a térségbe, hogy személyes fellépésükkel biztassák az érintett feleket a megállapodásra, az ESE mégsem hozta meg a kívánt eredményt. Amikor 1995-ben Párizsban az EBESZ 52 tagállamának képviselői kézjegyükkel látták el a közös nyilatkozatot, az egyetlen komoly sikernek az ott helyben aláírt magyar–szlovák alapszerződés számított. [ Amelynek kisebbségi vonatkozású részére még aznap árnyékot vetett a szlovák fél „ultimátuma" a kollekív kisebbségi jogokra történo utalás korlátozó értelmezésérol. ] Maga az Egyezmény mindössze egy általános hangvételű, jogilag semmire nem kötelező nyilatkozatból és egy 130 kétoldalú szerződést felsoroló mellékletből állt, amelyek legnagyobb részét (az ESE-től függetlenül is) már korábban megkötötték. Mivel közös egyezmény sem született, semmilyen ellenőrzési mechanizmus vagy szankcionálási lehetőség nem került napirendre, a nyugat-európai államok inkább az egyezmény meglétét s nem a tartalmát tartották fontosnak. Az aláírást követően azonban nem is az EU, hanem az EBESZ lett az egyezmény letéteményes szervezete, és az EU azóta sem vállalt közvetlenül részt hasonló kezdeményezésben.A kisebbségi jogok ma a legmarkánsabban az Unió bővítési politikájában vannak jelen. 1993-ban, a koppenhágai csúcson elhatározott tagfelvételi kritériumok közé a kisebbségek jogainak védelme is bekerült. A koppenhágai politikai kritériumok (demokratikus intézmények megléte, jogállamiság, az emberi és kisebbségi jogok védelme) azonban nem tartoznak a tagjelöltekkel folytatott bővítési tárgyalások témakörei közé. Ezek olyan alapfeltételnek tekinthetők, amelyek nélkül, elméletben a felvételi tárgyalások megkezdéséről sem lehet szó. A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy amennyiben az Unió úgy véli, hogy a többi gazdasági és politikai feltételnek megfelel egy jelölt állam, akkor a kisebbségvédelmi kritériumot sem értelmezi szigorúan. Az uniós kisebbségpolitika alapján egyáltalán nem tűnik életszerűnek, hogy egy tagjelölt országot az Unió kizárólag a kisebbségi jogok korlátozott érvényesülése vagy látványos romlása miatt kihagyjon a bővítésből, ha az amúgy a többi kritériumot teljesítette. Tulajdonképpen az emberi jogok tömeges és súlyos megsértése valószínűsíthető egyedül úgy, hogy mindenképpen akadálya lenne egy tagjelölt ország felvételének. A kisebbségek védelmének kérdése mint politikai kritérium az Unió szempontjából alapvetően az, hogy az adott jelölt országban élő kisebbségek mennyire elégedettek sorsukkal, milyen mértékben veszélyeztethetik az ország politikai stabilitását, és mennyire foglalkoztatja vagy osztja meg az adott ország közvéleményét az ott élő kisebbségek jogainak kérdése. Ezt érzékletesen mutatja Törökország példája, amely annak ellenére válhatott az Unió tagjelöltjévé, hogy a korábban az EU részéről élesen kritizált kisebbségi (és emberi jogi) politikája lényegesen megváltozott volna. Ma az Unió tagjelöltjeinek listáján 13 állam szerepel, köztük Törökország is, amelyet legerélyesebben az Európai Parlament kritizál már régóta a kurd kisebbséggel szembeni bánásmódja miatt. [ Toggenburg, i. m . 15. p.] A Törökország tagjelöltségéről is döntő 1999-es helsinki csúcson Ecevit török miniszterelnök kifejtette, hogy országában először a terrorizmust kell legyőznie a kormánynak, és azután lehet a kisebbségek jogairól beszélni. Egy ez ügyben megfogalmazott írásos kérdésre adott válaszában Verhaugen bővítésért felelős EU-biztos azt mondta, hogy az EU tudatában van a kurdok gondjainak, és 1998-as jelentésében a Bizottság a békés megoldás szükségességét hangsúlyozta a kérdésben, ugyanakkor a demokratikus intézményi berendezkedés jegyei is megvannak Törökországban, és a Bizottság ezért lehetőséget lát arra, hogy Törökország megfeleljen a koppenhágai kritériumoknak, de ígéretet tett arra, hogy a Bizottság előcsatlakozási politikájában külön figyelmet fog szentelni a politikai feltételek teljesítésének. [ Recognition of Kurds as a minority and the accession of Turkey, Written Question E-0637/00, Official Journal 2001/C 26 E/093] A kisebbségek védelméről más országokkal szemben általában felmerülő kritikák a Bizottság éves jelentéseiben ugyancsak felemás képet mutatnak. A cigányság helyzete a legkiemeltebb, minden tagjelöltnél előforduló téma, ez nemcsak a roma kisebbség, mindenhol jellemző rendkívüli társadalmi elkülönültsége miatt van így, hanem a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelemnek az EU emberi jogi politikájában betöltött elsőrendű szerepe miatt is. Ezenkívül gyakran szerepelnek a nyelvi jogokkal kapcsolatos kérdések. Az éves országjelentések elemzéséből azonban nagyon nehéz lenne egy markáns, jól körvonalazható uniós álláspontra következtetni a kisebbségek jogait illetően. Általános gyakorlat, hogy a Bizottság csak azokat a kérdéseket hozza fel a jelentésekben, amelyek amúgy is nagy nyilvánosságot kapnak, fontos politikai ügyek az adott tagjelölt országban is. Hasonló módon minden tagjelöltet önmagához mérnek, azaz pl. azért mert a magyarországi kisebbségi önkormányzati modellt a Bizottság rendszeresen megdicséri a magyar országjelentésben, ez nem jelenti azt, hogy más országnál (pl. Bulgáriában) a politikai részvételi jogok kritikájában ezt a megoldási lehetőséget egyáltalán felvetné. [ Az éves országjelentéseket lásd www.europa.eu.int/comm/enlargement/index.htm] A Bizottság tagjainak vagy a tagországok kormányai részéről a bővítéssel kapcsolatban a kisebbségi kérdésben elhangzó megnyilatkozásokat ugyanilyen politikai aktualitással lehet csak értelmezni.Feltehetően nem áll messze az igazságtól, hogy a kisebbségek védelmének politikai kritériuma „lebegő" feltétele a bővítésnek. A tagjelölt országok kormányai, valamint az EU nevében megszólaló politikusok és intézmények megnyilatkozásai ebben a kérdésben igencsak eltérő megközelítéseket mutatnak. Mivel jelenleg nincsen a bővítés minden érintett szereplője által elfogadott tartalma a „kisebbségvédelem" fogalmának, ebben a kérdésben van a legnagyobb politikai mozgástere az Uniónak és a tagjelölt országok kormányainak egyaránt. E kritérium teljesítésének megítélésében lehet a legjobban tükröztetni az aktuális politikai változásokat, hangsúlyeltolódásokat. Elég itt pl. Szlovákiára gondolni, ahol a meciari politikával szembeni fellépésként az EU többek között a kisebbségekkel szembeni bánásmód miatt is elmarasztalta az országot. Mindezt azonban úgy, hogy a legutóbbi kormányváltást követően a legkisebb pozitív változásokat is e téren jelentős fordulatként értékelték a EU politikusai. [ Peter Vermeersch, Minority Rights for the Roma and the Political Conditionality of EU Accession: the Case of Slovakia , IEB Working Papers, (KUL, Leuven, 2000)] Az is hozzájárul a kisebbségvédelmi kritériumok ’megfoghatatlanságához’, hogy – mint láttuk – az EU tételes joganyaga egyáltalán nem foglalkozik a kisebbségek jogaival. S erre nincs is még meg a közös politikai szándék sem. Ezt az mutatja, hogy a tagállamok a Koppenhágában felállított politikai kritériumokat a kisebbségvédelemre vonatkozó kitétel nélkül emelték az amszterdami szerződésben a közösségi jogba. Ez annyit jelent, hogy az alapítószerződésben lefektetett alapelveket minden tagállamnak, valamint minden csatlakozni kívánó országnak egyaránt tiszteletben kell tartania. Az a tény, hogy a kisebbségvédelmi klauzulát szándékosan kihagyták, egyértelműen bizonyítja, hogy semmilyen formában nem akartak az unión belüli államokkal szemben ilyen kötelezettségvállalást teremteni. [ Toggenburg, i. m. 17. p.] Ezzel ugyanakkor a tagjelölt országokkal szemben is jelezték, hogy a kisebbségvédelem nem része az acquis communitaire-nek, azaz jogilag továbbra is megfoghatatlan, értelmezhetetlen kritériuma marad a csatlakozásnak. Felmerül a kérdés: milyen alapon képes az Unió megítélni, hogy a tagjelöltek kisebbségi politikája mennyiben és mikor felel meg a koppenhágai kritériumoknak, mikor az EU-nak, erre sem belső joganyag, sem egyéb kisebbségvédelmi intézmények, eljárások, de egységes gyakorlat sem szolgálhat mércéül?A legkézenfekvőbb válasz erre a már meglévő Európa Tanács-i és EBESZ-dokumentumok figyelembevétele lenne. A Bizottság anélkül, hogy az Unió szintjén bármilyen kötelezettséget vállalna vagy fogadna el, a más európai szervezetek kisebbségvédelmi eszközeinek alkalmazását állíthatja mérceként az (amúgy az ET-ben, illetve az EBESZ-ben tagsággal rendelkező) tagjelöltek elé. Tény, hogy a Bizottság rendszeresen konzultál az EBESZ Kisebbségi Főbiztosával a kisebbségek helyzetéről a tagjelölt államokban, azonban ezen kívül semmilyen utalás nincs arra, hogy a már meglévő európai nemzetközi dokumentumokban foglalt kisebbségi jogokat az EU figyelembe venné. Ráadásul, ahogy fentebb kiderült, az ilyen más európai nemzetközi egyezményekben foglalt alapelvek még csak a mai tagállamok között sem jelentenek közös nevezőt, ami például az EU soros elnöki tisztét betöltő ország képviselőinek helyzetét is megnehezíteni, amikor egyszerre kellene az EU és saját országának (ez esetben esetleg ellentétes) álláspontját a külvilág előtt képviselnie.A kisebbségek jogai ugyanakkor nem csak a koppenhágai kritériumban jelentkeznek. Fontos megjegyezni, hogy a csatlakozási tárgyalások során is számos témakörben fordulnak elő olyan kérdések, amelyek a kisebbségek jogait, életkörülményeit is komolyan érintik (pl. az oktatás, a decentralizált közigazgatás kialakítása, a regionális támogatások stb. terén). Ezek a témák viszont már a tagjelölt állam és az EU közötti politikai alkudozás tárgyát képezhetik. A mentességek megítélése, a közösségi joganyag bizonyos részeinek fokozatos átvétele, illetve a támogatásra számító területek megjelölése a két fél megállapodásának kizárólagos hatáskörébe tartozik. A kétoldalú tárgyalásokon azonban a kisebbségek képviselői nem lehetnek jelen, érdekeiket ott az ország kormányának kell(ene) képviselni. Vannak olyan elképzelések az Unióban, hogy az ilyen kérdéseknél a tagjelölt országok kisebbségeit is bevonják valamilyen formában a tárgyalásokba, vagy legalábbis kikérjék véleményüket pontosan annak érdekében, hogy a kormányok „ne játszhassák ki" az uniós csatlakozást a kisebbségeikkel szemben. Ennek mikéntjéről, idejéről azonban semmilyen döntés nem született még. Mivel a csatlakozási tárgyalások pl. Szlovénia, Málta vagy Magyarország esetében már igen előrehaladott stádiumba érkeztek és egyelőre egyetlen témában sem történt egyeztetett konzultáció a kisebbségekkel, nem várható, hogy erre érdemi kérdésekben sor kerüljön.Összességében tekintve a közösségi tevékenységet, az EU kisebbségi politikája alapvetően inkonzisztens. A politikai szándék hiánya a kisebbségi jogok belső szabályozására a külpolitikai hitelességet is megkérdőjelezi. Az előrelépést az jelenti, hogy az egységes uniós kisebbségpolitika iránti igény már több fórumon is megfogalmazódott. Való igaz, az EU-n belül a kisebbségek különböző csatornákon keresztül, de adott esetben képesek közvetlenül is befolyásolni helyzetüket: pl. az Unió jól fejlett regionális és decentralizációs mechanizmusai sok tekintetben segíthetik az egy területen, egy tömbben élő kisebbségi népcsoportok identitásának megőrzését. Ugyanígy, a konfliktusos helyzeteket a tagországok, erős demokratikus hagyományaikra építve sokszor külön, külső nyomás nélkül is rendezni képesek (lásd pl. a skót és a walesi parlament létrehozását Nagy-Britanniában). Persze mindez nem jelenti azt, hogy nem lenne szükség a kisebbségi jogok átfogó szabályozására az Unión belül, de mindenesetre a fenti példák némi magyarázattal szolgálhatnak arra, hogy miért nem jelenik meg egy általános igény, erős politikai nyomás a tagállamokban, hogy az Unió szintjén is foglalkozzanak a kérdéssel.A valódi kihívást az Uniónak a keleti bővítés jelenti a hagyományos kisebbségvédelem terén. A csatlakozni kívánó közép- és kelet-európai országokban a kisebbségi kérdés, az ott élő kisebbségek létszámánál fogva is sokszor előkelő helyet foglal el a politikai életben. Amint láthattuk, ezt az Unió sem hagyja figyelmen kívül. Az egységes uniós politika kialakítása azonban itt sem könnyű. A jogi eszközök teljesen hiányoznak ehhez, s a politikaiak sem adnak egységes képet. Azonban elkerülhetetlennek látszik, hogy az EU hosszabb távon kénytelen legyen nagyon is komolyan – nemcsak politikai esetlegességgel – szembenézni a kisebbségek jogainak kérdésével a bővítés során. A gazdasági integrációhoz szükséges politikai stabilitás enélkül nehezen lesz megteremthető.

További irodalom

G. Amato – J. Batt, Minority Rights and EU Enlargement to the East, RSC Policy Paper No. 98/5 (Firenze, European University Institute, 1998)Barbara Brandner – Allan Rosas, Human Rights and the External Relations of the European Community, European Journal of European Law, 9 (1998)Boris Cilevics, A view of a Parliamentarian on the Role of Minority Issues in the Process towards European Integration, Balkan HR mailing list - http://www.egroups.com/message/balkanhr/559?source=1Bruno De Witte, Free Movement of Persons and Language Legislation of the Member States of the EU, Academia no. 18 (1999), p. 1.Andre Liebich, Ethnic Minorities and Long-Term Implications of EU Enlargement, RSC Policy Paper No. 98/49 (Firenze, European University Institute, 1998) Francesco Palermo, Diritto communitario e tutela delle minoranze: alla ricerca di un punto di equilibrio, Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, 2000-IIIEuropean Academy Bozen/Bolzano, Package for Europe – Measures for Human Rights, Minority Protection, Cultural Diversity and Economic and Social Cohesion (1998) http://www.eurac.edu/publications/package.htmVaszilij Janalov* [* Janalov Vaszilij Georgijevics a Finnugor népek konzultatív bizottságának tagja, az Összmari Tanács alelnöke.] :

 

Vissza