Kisebbségkutatás -  9. évf. 2000. 3. szám

Nemzeti kisebbségek és az európai nemzetállami rendszer

Jackson Preece, J.: National Minorities and the European Nation-states System. Oxford, 1998. 198 p.

A London School of Economics and Political Science munkatársa ebben a munkájában arra vállalkozott, hogy áttekintse az európai nemzeti kisebbségek kialakulásának és a velük kapcsolatos politikai állásfoglalásoknak, rendelkezéseknek a történetét azzal a céllal, hogy megérthessük jelenlétüket és problematikus szerepüket mind a 20. század, mind a jövő történelmében. A szerző a nemzetközi kapcsolatok "angol iskolája" által kijelölt utat követi, mely a nemzetközi társadalmat - amelynek szempontjából a nemzeti kisebbségek és a nemzetállamok viszonyát vizsgálja - úgy határozza meg, mint államok olyan csoportját, melyek egymáshoz való kapcsolatát szabályrendszer rögzíti, bizonyos közös érdekeket és értékeket vallanak, és közös intézményeik vannak. Ez a tanulmány a nemzetközi szervezetek által kialakított új normákkal és szabályokkal foglalkozik, melyek az államok nemzeti kisebbségekkel szemben tanúsított magatartását szabályozzák, és megpróbálja ezek kialakulását történelmi perspektívába helyezni.

A szerző először megmagyarázza, hogy miért a "nemzeti kisebbség" meghatározást használja. Az ENSZ kisebbségekről szóló 1950-es alapdefiníciója olyan általános, hogy az már szinte értelmetlen (az állam domináns csoportjától különböző, jellegzetes - főleg nemzeti vagy hasonló - közösség), hiszen a központi kérdéssel, a közösség természetével nem foglalkozik. A nemzeti kisebbségek meghatározásai a kisebbségeken belül megkülönböztetnek "kényszerű kisebbségeket" és "választott kisebbségeket", ami azért is fontos, mert a két csoportnak alapvetően más érdekvédelmi intézkedésekre van szüksége. Míg az első csoport olyan polgári államot feltételez, mely képes különféle etnokulturális csoportokat egy közös politikai identitás jegyében összegyűjteni, a második olyan etnokulturális csoportot feltételez, mely önmagát s feltehetőleg az államot is, amelyben létezik, kizárólagos etnikai nemzeti szempontok alapján határozza meg. A szerző végül a következő kisebbség meghatározást alkalmazza könyvében: olyan csoport, mely számszerűleg kisebb az állam lakosságának többi részénél, nem foglal el domináns pozíciót, jól körülhatárolt és történelmileg megalapozott annak az államnak a területén; egy csoport, amelynek tagjai - az állam nemzetisége révén - olyan etnikai, vallási, nyelvi vagy kulturális jellemzőkkel bírnak, melyek a lakosság többi részétől megkülönböztetik őket, és - mégha implicite is - bizonyos összetartozást mutatnak, mely kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk és/vagy nyelvük megőrzésére irányul. Ez a meghatározás az eredetihez hasonlóan kizárja a kategóriából a menekülteket, bevándorlókat, vendégmunkásokat, mivel nekik nem lehet törvényes igényük a politikai függetlenségre. A szerző azért használja a "nemzeti kisebbség" meghatározást, mert a kisebbség, nemzet és nacionalizmus közti bensőséges viszony még a felületes vizsgálódó számára is nyilvánvaló. A kisebbségek tehát etno-nemzetek, melyek nem tudták biztosítani az etnikai nacionalizmus végső célját - a függetlenséget saját nemzetállamukban -, és ebből következően egy másik nemzet államának politikai határain belül léteznek. Röviden tehát a kisebbségek problémája csak a nemzetállami rendszer összefüggéseiben merül fel, és tulajdonképpen a benne lévő rendellenességek és ellentmondások egyenes következménye.

A könyv a nemzeti kisebbségek nemzetközi helyzetét vizsgálja az európai nemzetállami rendszerben, különös tekintettel az 1919 és 1995 közötti időszakra. A téma aktualitását az adja, hogy 1989 és 1991 között a korábbi szovjet blokkban a régió nemzeti többségei és kisebbségei részéről ellentétes irányú nacionalista mozgalmak kiáramlása kísérte, s ismét terítékre kerültek a nemzeti kisebbségek problémái. Ezek a kérdések nem új keletűek Európában, bár a földrész hidegháborús megosztottsága - mely a politikai térképet egy időre "befagyasztotta" - talán elhomályosította, és így egy időre irrelevánssá tette a nemzeti önrendelkezés kérdését és a vele járó nemzeti kisebbségi jogokat. A szerző rámutat arra, mennyire különbözőképpen értelmezték a történelem folyamán a "nemzet" fogalmát Nyugat- és Kelet-Közép-Európában. Míg Nyugat-Európában a nemzetállam alapja az állampolgárság volt, Közép- és Kelet-Európa államai állítólag az etnikai öntudaton alapultak. Gyakran feltételezték, hogy ez a különbség volt a felelős a Nyugat politikai stabilitásáért, szemben Közép- és Kelet-Európa ingatagságával és békétlenségével. De épp ezért kétértelmű a nemzeti önrendelkezés kérdése is: vajon ez az etnikai nemzetek vagy a polgári nemzetek joga?

A kisebbségi jogok legkorábbi politikai megfogalmazásukban a földesúr által szakadár vallási gyülekezetek számára biztosított szabad vallásgyakorlást engedélyező jogok voltak, más főuraktól zsákmányolt földterületeken. E jogok rögzítése első ízben az 1644-es vesztfáliai kongresszuson történt meg. Az 1878-as berlini kongresszusra a kisebbségi jogok régi, vallási megfogalmazását teljesen felváltotta a nemzeti alapú kisebbségek jogi szabályozása, melyen a szerző az állampolgári és politikai jogok adományozását, a vallásszabadság biztosítását és a közügyekben a hátrányos megkülönböztetés eltörlését érti.

Az első és a második világháború között Közép- és Kelet-Európa új és megnövelt államaiban a nemzeti kisebbségek kormányzati védelmének bizonyos minimális szintjét megkövetelve, a Népszövetség kisebbségi politikáját az jellemezte, hogy a megállapodások kötelezte államok függetlenségét támogassa, és megőrizze azt az elégedetlen és hűtlen nemzeti kisebbségek lehetséges felforgató tevékenységével szemben.

Az 1945 és 1989 közti időszakban a nemzeti kisebbségek kérdéseit a nemzetközi szervezetek általában figyelmen kívül hagyták Európában is, máshol is. Az államok érthetően attól féltek, hogy a nemzeti kisebbségi jogok elismerése, az elégedetlen etnikai csoportok elszakadásának a bátorításával a belföldi egységet és stabilitást is veszélyeztetheti. Ehelyett az általános nemzetközi gyakorlat azt az elképzelést követte, mely szerint az egyéni emberi jogok biztosítása - különösen a diszkriminációt illetően - megfelelően védi mindazokat a jogokat, melyekre egy nemzeti kisebbség tagjai jogosultak. A hidegháború időszaka alatt azok az államok, melyek területén nemzeti kisebbségek éltek, nagyjából belátásuknak megfelelően rendelkezhettek felettük, mivel sem az ENSZ, sem az Európa Tanács, de még az Európai Biztonsági és Együttműködési Konferencia sem szentelt túl sok figyelmet a nemzeti kisebbségek problémáinak.

A '90-es évek eleji Európában kialakuló kisebbségi jogok politikája két szempontból hozott újat a korábbiakhoz képest:

1. a kisebbségi kérdések kikerültek az egyes államok kizárólagos hatásköréből, s a nemzetközi társadalom újra, törvényesen is foglalkozhatott velük;

2. 1989 után a kisebbségi jogok már nem voltak a hatalmi rendszer egyensúlyának alkotóelemei, amelyben Nyugat-Európa nagyhatalmai olyan feltételeket kényszerítettek a kisebb és gyengébb közép- és kelet-európai államokra, amelyeket azok nem kívántak vállalni.

A nemzeti kisebbségi jogok érvényesítésében az Európai Biztonsági és Együttműködési Bizottság és az Európa Tanács járt élen azzal a céllal, hogy Közép- és Kelet-Európa államaiban elősegítsék a demokratizálódást, valamint az emberi és nemzeti kisebbségi jogok tiszteletét azáltal, hogy a nemzeti kisebbségi/többségi konfliktusokat mind időszerű szakértői tanácsadással, mind pedig külső közvetítéssel a lehető legkorábbi szakaszban segítsenek megoldani, mielőtt valódi veszélyt kezdenének jelenteni a nemzetközi társadalomra. A külső szereplők azonban nem tudják a nemzeti kisebbségek és a többség konfliktusait megoldani - csak az érintett feleket ösztönözhetik arra, hogy így cselekedjenek. Így a kisebbségvédelem sikerét vagy kudarcát érintő végső felelősség a belpolitikát, s nem a nemzetközi politikát terheli.

A nemzetállamok felemelkedése két fontos következménnyel járt a nemzetközi társadalom számára: először azzal, hogy az önrendelkezés elve mint a nemzetközi béke és biztonság egyik szükséges feltétele elterjedt, és végül beépült a nemzetközi jogba. Másodszor, mert az emberek, s nem az uralkodók vagy államfők váltak az államon belüli politikai autoritás alanyaivá, s az emberi jogok tiszteletben tartása mint alaptörvény sok ENSZ-szövegbe és más nemzetközi szervezetek dokumentumaiba is bekerült. A nemzeti kisebbségek kérdésében a nemzetközi társadalom számára évszázadok óta a terület bír a legnagyobb jelentőséggel. A modern független államot egy adott terület és az ott élő emberek feletti legitim politikai irányítás szempontjából határozták meg. A nemzeti kisebbségi csoportok helyzete különösen vitatott, mert vannak a mai független államokkal közös, politikailag jelentős jellemvonásaik: így a nemzeti lét és az egyes területekhez kapcsolódó történeti kötelékek. A kisebbség azonban politikailag kívülálló, akinek identitása nem felel meg az állam törvénykezésében meghatározott politikai kritériumának. Bár a nemzeti kisebbségek függetlensége elméletileg törvényes is lehet, ez a gyakorlatban nehezen elérhető az ehhez szükséges területi újrafelosztásban rejlő nehézségek miatt. Ezért az ilyen irányú politikai törekvések nemzetközi konfliktusok komoly forrásai is lehetnek.

Jackson Preece azon nemzetközi testületek okirati bizonyítékait tanulmányozta, melyek az európai államrendszerben a rendhagyó kisebbségi közösségek problémáját próbálták kezelni. A különböző szerződések, a nemzetközi jog és diplomácia egyes elemeit áttekintve a könyv a továbbiakban a következő kérdésekkel foglalkozik:

1. A nemzeti kisebbségek szerepe és a helyzetüket - mely inkább a bel-, mint a nemzetközi politika tárgyának tűnik - illető szempontok miért visszatérő elemei az európai szerződéseknek, konferenciáknak és szervezeteknek 1919 óta?

2. Hogyan és miért változott az idők folyamán a nemzeti kisebbségi jogok szabályokba foglalása?

3. Ezek a változások mit sugallnak Európa nemzetállam-rendszerének elméletéről és gyakorlatáról?

A szövegeket két szempontból vizsgálja a szerző:

1. Gyakorlati szempontok alapján, olyan kérdésekre keresve választ, mint pl.: Hogyan működött a Népszövetség kisebbségi politikája, és miért vallott kudarcot? 1990 és 1995 között Közép- és Kelet-Európában milyen politikai fejlemények hatására kerültek a nemzeti kisebbségi kérdések ismét a nemzetközi figyelem középpontjába?

2. Elméleti szempontok alapján, pl.: A bemutatott nemzeti kisebbségi jogoknak, illetve a végrehajtási mechanizmusoknak mi volt a lényege, és mik voltak a jellemzőik? Kik küzdöttek a nemzeti kisebbségi jogokért - egyének vagy csoportok? Vajon összeegyeztethetők-e ezek a jogok azokkal, melyek a nemzetközi társadalom velejárói - egyenlő függetlenség, nemzeti önrendelkezés, be nem avatkozás, a határok sérthetetlensége stb.?

A szerző megállapítása szerint a nemzeti önrendelkezés területi korlátja a nemzeti kisebbségek egyik legfontosabb problémája, mivel gyakorlatilag lehetetlen, hogy minden törvényesnek vélt nemzet teljes politikai irányítást érjen el egy adott terület felett. Ez többek között azért lehetetlen, mert ma már minden lakható terület a Földön egy független állam törvénykezése alatt áll, s az is valószínűtlen, hogy bármilyen területi újrafelosztás etnikailag homogén nemzetállamok csoportját eredményezné. Alapvető feszültség van az állam garantálta jogok és a kisebbségek igényei között, így a fennálló nemzetközi rend(szer) nem támogatja a nemzeti kisebbségek függetlenségi törekvéseit. A nemzetállamok meglévő rendszerét is csak akkor vizsgálták felül, amikor a nagy horderejű nemzetközi változások időszakában a korábbi területi status quo megkérdőjelezhető lett (a 20. században ilyen volt az első és a második világháborút, valamint a hidegháborút követő időszak, amikor új nemzetállamok alakultak). Többféle nemzetközi megoldás létezik a nemzeti kisebbségek problémájára attól függően, hogy az egyéni jogok vagy nemzeti öntudattal bíró közösségek szempontjából vizsgáljuk a kérdést, ám minden garancia mögött az a feltételezés húzódik, hogy a nemzeti kisebbségeknek tett különleges engedmények talán eltérítik őket attól a szándéktól, hogy megkérdőjelezzék a fennálló területi status quót.

A szerző a problémát ellentétpárként vázolta fel: a nemzeti kisebbségek joga a nemzeti önrendelkezéshez és politikai függetlenséghez - ez áll szemben a meglévő államok területi egységhez és a fennhatóságuk alatt élő minden nép feletti politikai hatalomhoz való jogaival, valamint szemben a nemzetállamok rendszerének rendjével és stabilitásával. A nemzeti kisebbségek az élő bizonyítékai annak, hogy a mai nemzetállami rendszerben az állam függetlenségének gyakorlata nem alkalmazkodik szükségszerűen az ezt törvényesítő elvhez. Az európai nemzeti kisebbségekre irányuló nemzetközi erőfeszítések történelme két tanulsággal szolgálhat: 1. E tárgynak a nemzetközi történelme főleg alkotmány-történet: a kisebbségi jogok különböző kongresszusokon, konferenciákon és szerződésekben előforduló törvényerejű megfogalmazásai. 2. Ebből a szempontból a nemzetközi változás olyan fejlődési folyamatnak tekinthető, melyet inkább az örökbe kapott szokások folyamatos helyreigazítása jellemez, s nem néhány meggyőző szakítás a múlt hibáival. Bár a nemzetközi rend és stabilitás követelményei elsőbbséget kell, hogy élvezzenek a nemzeti kisebbségek jogaival szemben, ez nem jelenti azt, hogy a nemzetközi társadalomnak figyelmen kívül kellene hagynia a problémát. Mégis, az államok kötelessége az, hogy az emberi és kisebbségi jogok tiszteletben tartását mind határaikon belül, mind azokon túl elősegítsék.

Fordította:Bakos László

Vissza