stílus 1 (fehér)
stílus 2 (fekete)

+ betűméret | - betűméret   



Korunk 2008 Január

„EU-polgárság” és a kisebbségi utópiák


Tamás Pál

 

A kisebbségi társadalmak egyik közös problémája a különféle közösségi tagságok helyenként megzavart viszonya. Jól tudjuk, nemzettagságok, helyi társadalmi szerepek és állampolgárságok keverednek/keveredhetnek váratlan és esetenként nehezen kiszámítható módokon. Az új EU-tagállamokban, így Romániában sokan sokat várnak e tekintetben a színen viszonylag új „európai” szereplőktől. Megéltük a cezúrát. S hinni véljük, eddig ugyan így volt, de most majd másként lesz. Ebben a zavaros vagy sokszor ambivalensként megélt helyzetben ők majd végre rendet vágnak. A várakozások rövid- és középtávokon valószínűleg nagyobbrészt indokolatlanok. Az ellentmondások csak nagyon lassan oszlanak. De azért azt érdekes végiggondolni, hogyan hatnak az EU-polgári (citizenship) jogosítványok és kötelezettségek a nemzetállamaikra. Mennyiben és miként lehetünk majd másként magyarországiak és romániaiak, ha már „európaiak” is lettünk?

Először is milyen jogokat és kötelezettségeket jelent az „EU-polgárság”?

Magáról a „közösségi polgárságról” kétféleképpen szoktak beszélni. Funkcionális értelemben, amikor egy politikai közösség szabályrendszerén belüli működésmódról van szó. És nem funkcionális felfogás szerint, amikor is kulturális identitásokról van inkább szó. A funkcionális értelmezés meghatározó jogai az ún. Marshall-triászban – a polgárjogok, a politikai és szociális jogok háromszögében – jelennek meg (Meehan,1993). Lényegében itt olyan közösségi tagságokról van szó, amelyek foka és intenzitása, a közösségben „elmerülés” mértéke változhat. Itt fordítottjáról van szó a valamivel szembeni jogoknak és a valamivel szembeni kollektív kötelezettségeknek (Held,1991). Nyilvánvalóan a kötődések mentén rögzítődik a társadalomszervezet rendjének nem kis hányada. A hasonló jogokkal rendelkezők elvben inkább vagy gyakran léphetnek interakciókba. A hasonló jogosítványokból következhetnek erősebb vagy legalábbis sűrűbb kapcsolatok és ezekből valamilyen összetartozásérzés is. A többieknél ilyen hálózatokba kevésbé bekötött és valamilyen szempontból eltérően betagolt csoportok egyenlőtlenségi hierarchiák különböző szintjére kerülnek. Vagy Balibar (2004) metaforájával az ember különböző „egyenlőtlen alfajait” képezik. Ezek a pozíciók azután kétségtelenül jelentős mértékben meghatározzák az emberek önképeit is. E tagságok közül kétségtelenül a politikai jogok a legfontosabbak (La Torre, 1995).

Az „európai közösségi tagság” (szándékosan nem fordítom „EU-állampolgárság”-gal) koncepciója különböző formákban megjelent már a Közösség építésének kezdeti szakaszaiban is, jogilag és közpolitikailag érthető alakzatot azonban csak az 1992-es Maastrichti Egyezményben öltött. Ehhez kapcsolódott az EU-n belüli szabad mozgás elve, s részben ettől várták az EU demokratikus legitimációs hiányainak pótlását s valamilyen „európai identitások” kialakulását is. Az EU-szerződés 17–18. cikkelye szerint az EU-polgárság nemzeti állampolgárságokra épül, s ebben az értelemben származékos, sőt egyféleképpen parazita mandátumok csoportja. „EU-polgárságot” nem lehet szerezni vagy felvenni. Az a nemzetállami jogosultságokból következik. S mert azokat igen eltérő módokon szerzik vagy definiálják, a bekerülési kritériumok kétségtelenül meglehetősen egyenlőtlenek. Hiszen a modern államok kollektív tagságai, állampolgárságai elvben két különböző elv, a ius soli és a ius sanguinis valamilyen keverékéig alkalmazzák (vagyis a mandátumokat a szülők hovatartozására vagy a születés helyére hivatkozva lehet megkapni). S mert az egyes nemzetállamok ezen elvek különböző keverékeit alkalmazzák, az EU-polgársághoz vezető ösvények korántsem azonosak. Ebből azonban egyáltalán nem következik, hogy ennek a tagságnak a dinamikus felfogása nem egészülhet ki a jövőben olyan jogokkal és kötelezettségekkel, amelyek már a nemzetállami csomagoktól elszakadnának.

Mindettől függetlenül azonban az európai kollektív tagságok igazán e tekintetben nem oldják azokat a nemzetállami kötelezettségeket és mandátumokat, amelyeket kisebbségi csoportok esetleg a maguk számára ha nem is kifejezetten sérelmesnek, de kulturális vagy kollektív pszichológiai szempontból kényelmetlennek vagy kellemetlennek tarthatnak, s amelyek egyébként a nemzeti szuverenitások részei maradtak.

Egyébként épp a szuverenitások felől fogalmazódott meg az első pillanattól kezdve a kritika is az „európai polgárság” különböző programjaival szemben. Vannak az első pillanattól kezdve olyanok (például Deloy, 2000), akik szerint az „újjárendezi az identitásokat”. De az is nyilvánvaló, hogy ugyan kiegészítő jellegű, de mégis hat magukra az alapnemzeti szuverenitásokra is (Rostek–Davies, 2006). Már a Maastrichti Egyezmény dán elutasításánál megfogalmazódnak e félelmek.

Az európai identitások elterjedtsége azonban itt mutatja a mai korlátokat is. Bár nyilvánvalóan az európai identitások együtt élhetnek nemzetállami, etnikai vagy regionális identitásokkal, tehát azokat nem váltják fel, vagy szorítják ki, a tagállamokban korántsem általánosan elterjedtek. Az 1999-es Eurobarométer szerint az európaiak 52%-a vallotta, hogy használ, rendelkezik valamilyen európai identitási elemmel. 2002-ben ez az arány felugrott 59%-ra. Majd 2005-ben (már az új tagállamokkal) visszaesett 56%-ra. Én itt igazán azt hangsúlyoznám, hogy az európai polgárok 40–45%-ának ma tartósan nincs európai identitása – miközben a nemzetállami kötődésből következő szociális és politikai jogaival valamilyen formában és mértékben természetesen tisztában van. Következésképpen a jogok-kötelezettségek kínálta tere s az identitások közötti diszkrepancia itt valószínűleg tartós lehet. Ráadásul az integráció első szakaszában előszeretettel használt „kemény jogi” eszközöket alkalmazó, egységesítő programok sok ponton erősen túlszabályozottak, és ezzel – jelen érvelésünk szempontjából talán ez a legfontosabb – a nemzeti közvéleményekben különböző fajta euroszkepticizmust gerjesztettek. Egyébként a belépés előtt, amikor a kelet-közép-európai közvélemények meglehetősen lelkesek voltak a legtöbb integrációs kérdésben, azért a kisebbségek és többségek között kimutathatóak különbségek az integrációs várakozásokban. Ezek a különbségek talán a legnagyobbak a balti államokban voltak, ahol a még mindig a helyi nemzetállami kereteken kívül rekedt orosz kisebbség határozottan a mozgását korlátozó nemzeti szabályozás puhulását várta az EU-tagságtól, ezért a helyi többségnél erősebben üdvözölte azt. A többség pedig, ugyanettől tartva, egy ponton viszonylag szkeptikusabb volt. Azután kiderült, hogy a tagság a helyi hatalmi viszonyokat a kisebbség–többség vonatkozásában nem szabta igazán át, s az attitűdök e tekintetben most inkább kiegyenlítettebbnek tűnnek.

A romániai társadalom a baltiakhoz képest összehasonlíthatatlanul konszolidáltabban, kevésbé megosztottan lépett be az EU-ba, s az új mérések szerint talán ma is az EU „leg-EU-filebb” tagtársadalma. De a kisebbségi miliőben azért itt is éltek s részben ma is élnek illúziók a különleges EU-jogosítványokat illetően. Ezek azonban, valószínűleg más „utolsóként, legfrissebben érkezettségi” hatásokkal együtt, a következő években kimosódnak majd a közvéleményből. Ha azonban ezt megelőzendően az EU-jog a kemény megoldások helyett egyre több területen ajánlásokkal, nyílt koordinációval és más soft technikákkal operál, akkor a természetszerűen helyi többségi érzületeket kielégítő nemzeti megoldásoknak is több manőverezési lehetőségük marad esetleges EU-ból származó szabályozási ítéletekkel szemben. Ez a balti országokban a 2000-es években meglehetősen világossá vált. Az is nyilvánvaló itt, hogy a belépés előtt az EU tárgyaló delegációinak pozíciója a helyi partnerekkel szemben erősebb volt, mint ma. Akkor könnyebben tudtak olyan soft várakozásokat is érvényesíteni, amelyekkel szemben a tagállamnak formálisan mindenféle korlátozó mandátumai vannak. Akkor inkább hallgatott, mert be akart minél előbb kerülni. De ma ezeket teljes jogú tagként nyilvánvalóan érvényesíteni fogja.

Mindazonáltal a soft jogi anyag jelentőségét politikai elemzőként nem becsülném le. Magára a politikai rendszerre annak igen sokféle másodrendű (közvetett?) hatását lehet megfigyelni, anélkül hogy valamilyen EU-s nyomás érvényesülne. Nyilvánvalóvá válik a változások valamilyen szükségessége, és a tagállam bizonyos értelemben ezek elé megy. Megpróbál valamit megvalósítani az azokkal párhuzamos lehetséges feladatokból. Ha úgy tetszik, egyfelől a lehető legkisebb erőfeszítéssel és konfliktussal szeretne mégis „eurokonform” lenni, másfelől, az EU-ajánlások és a saját állapotai közötti különbségek – még számára azért elfogadható – csökkentésével elébe megy olyan esetleges EU-s negatív véleményeknek vagy elmarasztalásoknak, amelyekkel esetleg találkozna, ha ez a különbség növekedne. Vannak, akik ezt a folyamatot „pluralista önszabályozásként” (Teubner, 1993), mások a „puha jogi gyakorlat decentralizációjaként” írják le (Snyder, 1994).

E mozgási irányokat a reflexív harmonizációs elmélet írja le. Ez a megközelítés a külső szabályozás és az önszabályozás kombinációit vizsgálja. Eszerint létezhetnek kompromisszumok a szabályozás instrumentális elméletei és olyan deregulációs elméletek között, amelyek a külső ellenőrzés leépülésének lehetőségeit vagy inkább szükségességét hirdetik (Rostek–Davis, 2006). Elvben ilyen folyamatokban a nemzetállami aktorok mellett az önkormányzatok és regionális elitek is szerephez juthatnak.

Mindeközben, úgy látszik, a kisebbségeket is érintő nemzetállami politikák szinkronizálását (ami azért lassan különböző formákban napirendre kerül) nem az „őshonos kisebbségek”, hanem a bevándorlás szabályozása kényszeríti ki. Ráadásul, míg a hagyományos kisebbségek helyzete, helyi beágyazottsága oly mértékben eltérő (kevés szabályozási azonosságot kínál a baszk, a korzikai, a finnországi svéd nagypolgár és a székely gazdálkodó világa), de igen sokban hasonlít a bevándorlók világa az európai hagyományos mag nagyvárosaiban. S mert a külső geopolitikai nyomás is itt nagyobb, az európai szakpolitikák multikulti elismerési, finanszírozó-integráló programjai is itt könnyebben beindulhatnak. S hozzájuk csatlakozva, mintegy mellesleg, a történelmi kisebbségekre vonatkozóan kívánt, de eddig nem elővezethető etnopolitikák is megjeleníthetők lesznek az európai térben. De mint ahogy a közeljövőben aligha elképzelhető ilyen laza egyeztetésen túl a közös bevándorláspolitika, úgy még nehezebben lesznek ebben a sávban elképzelhetőek közös európai kisebbségpolitikák.

Mindazonáltal a szabályozások lassan megoldásokat hoznak olyan korábban hiperérzékenynek tartott területeken is, mint a kettős állampolgárságok kérdése. Spanyolország például korábban kettős állampolgárságot kínált néhány latin-amerikai ország polgárainak. A nemzeti és az európai szabályozás viszonyát ezzel kapcsolatban az Európai Bíróság a Micheletti-ügyben már korán, tulajdonképpen az „európai polgár” koncepció bevezetése előtt (1990-ben) kimondta. Micheletti spanyol és argentin állampolgár volt, és Argentínában élt. Spanyolországba érkezése után valamiben élni akart EU-tagországi jogaival, de az érvényes spanyol törvények szerint ezt nem tehette, mert azok rá mint argentin lakosra nem voltak érvényesek. A perben a bíróság leszögezte, hogy mindegy hol él állandóan, ha tagországi állampolgársággal rendelkezik, mindegy, hogy egyébként azonkívül még milyen állampolgársá-gokkal rendelkezik, mindenütt a teljes jogú EU-s tagállami polgárnak megfelelő jogok illetik meg. A tagállamok tengerentúli területein élők (például Portugália vonatkozásában a madeiraiak vagy a francia-karibi szigetlakók) természetesen a teljes EU-területen és minden vonatkozásban „európaiak”.

Ebből is látszik, hogy az adott nemzetekhez tartozás egyre kevésbé csak belügy, hogy arra az összeurópai folyamatok egyre erősebben hatnak. De a Micheletti-ügyben a bíróság azt is kimondja, hogy ha az EU-térség egészére kiterjeszt nemzeti döntésekből származó jogokat, akkor elismeri: az ilyen döntések más országok érdekeit is érinthetik. Ily módon azt is jelzi, hogy ezek a keresztfüggőségek korlátozhatják a kettős állampolgárságot megadó állam szuverenitását, mert annak ilyen döntéseinél tekintettel kell lennie arra, hogy ilyen lépései más tagállamok számára is következményekkel járhatnak. Tehát az így jogosultak körét is ennek figyelembevételével határozhatja majd igazán csak meg.

A következtetés: a játéktér egészében talán nem szűkül, de robbanásszerűen nem bővül. Illetve hogy egyáltalán, talán annak változásai igazán meg sem fogalmazhatóak a szűkülés–tágulás kategóriáiban. Mindezeknél fontosabbak azonban

a szabályozások egymásra hatásaiból következő új megoldások.

 

FELHASZNÁLT IRODALOM

Balibar, E.: We, the people of Europe? Reflections on transnational citizenship. Princeton University Press, Princeton, 2004.

Deloy, Y.: Exploring the Concept of European Citizenship. In: Harmsen, R.–Wilson, T.M. (ed.): Europeanisation Institution, Identities and Citizenship. Rodopi, Amsterdam, 2000.

Held, D.: Between State and Civil Society – Citizenship. In: Andrews, M. (ed.): Citizenship, Lawrence and Wishart, London, 1991. 16–29.

La Torre, M.: Citizenship. A European Wager. Ratio Juris 1995. vol.8. 113–120.

Meehan, E.: Citizenship and the European Community. Sage, London, 1993.

Rostek, K.–Davies, G.: The Impact of Union citizenship on national citizenship policies. European Integration Online Papers (EIoP) vol. 10. 2006. 4 July 2006.

Snyder, F.: The Construction of Europe. Essays in Honour of Emile Noel. Kluwer, Dordrecht, 1994.

Teubner, G.: Law as an Authopoetic System. Blackwell, Oxford, 1993.

 


+ betűméret | - betűméret