Június 2007
Közigazgatás, reform


  Bevezető
  

  Egy utca hossza; Egy furcsa nap (versek)
  Papp Attila Zsolt

  A visszavonható ténylegesség
  Bakk Miklós

  Igazgatás – közigazgatás – bürokrácia
  Cziprián K. Loránd–Deme Cecília

  Decentralizáció és dekoncentráció
  Butyka Loránd

  A közszolgálati rendszerek összehasonlító elemzése
  Deme Cecília

  A politikai korrupció természetrajza
  Gulyás Gyula

  Napjaink romániai köztisztviselői
  Szőcs Levente

  Helyi önkormányzatok, civil szervezetek és magánvállalkozások
  Jenei György–Kuti Éva–Horváth Ágnes

  A pénzlépő kislány (próza)
  Váradi Nagy Pál

  Szociális partnerség Székelyudvarhelyen
  Balogh Márton

  Romániai magyar nyelvű közigazgatás és közigazgatási nyelvhasználat
  Kozma Csaba


EURÓPAI NAPLÓ
  Mindennapos népszavazás
  Zirkuli Péter


TOLL
  Határtalan irodalom
  Sárközi Mátyás

  Dsida Jenő, a nyelvvédő
  Cseke Péter

  Móser Zoltán erdélyi fényképei elé
  Tánczos Vilmos

  Szebeni kanálisfedők
  Győrffy Gábor

  Igazgatnak, közigazgatnak
  Kalinovszky Dezső


TÁJOLÓ
  Gondolatok a dulaizmus kori székelyföldi arányosítás és kivándorlás témakörében
  Varga Sándor


HISTÓRIA
  Az 1848-as forradalom és a kolozsvári sportélet kapcsolatai
  Killyéni András


VILÁGABLAK
  Centralizáció és decentralizáció az Európai Unióban
  Vasile Prahovean

  Kisebbségi sajtó Európában
  Székely Kriszta


MŰ ÉS VILÁGA
  Irodalom, kultusz, társadalmi nyilvánosság
  Lakner Lajos


KÖZELKÉP
  Személyi állomány és szervezeti kultúra a székelyföldi önkormányzatokban
  Cziprián K. Loránd–Kozma Csaba

  Önkormányzatok és politika
  Hornung Ferenc–Szabó Ferenc

  Cigány-kérdés alulnézetből
  Wilhelm Sándor


TÉKA
  A csoda fogságában
  Demény Péter

  Tan–nyelv–politika
  Benő Attila

  Kegyetlen, szép magyar sors
  Ráduly Zoltán

  A történetek és azok vége
  Péter Árpád

  A helytállás enciklopédiája
  Győrffy Gábor

  A Korunk könyvajánlata
  


TALLÓ
  Geert Bouckaert A teljesítményelvű közigazgatásról
  Deme Cecília



  ABSTRACTS
  

  Számunk szerzői
  

Deme Cecília

A közszolgálati rendszerek összehasonlító elemzése

 

Fogalomértelmezések

Napjainkban az állami feladatok megnövekedése miatt a közszolgálat különös jelentőségre tesz szert a világ valamennyi országában. Mindenütt az állam vállalja fel azoknak a tevékenységeknek a szabályozását, amelyek korábban az egyén vagy a piaci mechanizmusok hatáskörébe tartoztak. Az alapvető közfeladatok és szolgáltatások ellátása és biztosítása révén befolyásolja mind a gazdasági növekedést, mind a javak igazságosabb elosztását.

A közszolgálat fogalmának számos értelmezése alakult ki. Elöljáróban ismerkedjünk meg egypárral. Morgan és Perry szerint a közszolgálatnak közvetítő szerepe van az állami apparátus és a közigazgatási struktúrák között, amely az illető ország alkotmányában van szabályozva (Morgan, E.P.– Perry, J. L., 1988). Az alkotmányos szabályozás kritériumának a jelentőségét azonban Heady megkérdőjelezte (Ferrel Heady, 1996), azzal érvelve, hogy a kormányzat és a közszolgálat viszonya nagyon sok országban olyan elvek és értékek alapján működik, amelyek eltérőek az alkotmányban foglaltaktól.1 A törvényes keretekhez való ragaszkodás helyett szerinte fontosabb különbséget tenni a közalkalmazotti és a köztisztviselői státus között, az előbbi ugyanis sok fejlődésben lévő országban magába foglalja az adminisztráció katonaság által irányított komponenseit is. Márpedig a civil és a katonai adminisztráció közötti különbségtétel elengedhetetlen feltétele egy összehasonlító elemzésnek. Peters más oldalról világítja meg a kérdést. Értelmezésében a közszolgálat olyan kormányzati struktúraként jellemezhető, amely általános szabályokat alkalmaz egyedi esetekre, tehát szabályalkalmazási funkciókat lát el (B. Guy Peters, 1989).

A közszolgálati rendszerek összehasonlító elemzésének kiindulópontja lehet az a felismerés, miszerint bármennyire is különböznek a fogalmi meghatározások, létezik legalább három olyan szerepkör, amelyet a közszolgálat betölt. A Gaus által kidolgozott és a mai napig is alkalmazott ökológikus közigazgatási irányzat elvei alapján (John M. Gaus, 1947) az adminisztrációt mindig politikai, gazdasági és társadalmi beágyazódásban kell vizsgálni. Ezek a szempontok jelentkeznek a Jenei György által azonosított politikai, társadalmi és adminisztratív  szubkultúrák elkülönítésében (Jenei, 2002). Egyébként Gaus kritériumrendszerét többen is alkalmazták viszgálódásaik során (Eugene B.McGregor Jr.–Paul Solano, 1996); Hans A. G. M. Bekke–James L. Perry–Theo A. J. Toonen, 1996; Heady, 1996). Meglátásaikból kiindulva akár munkaerő-foglalkoztatási és döntéshozatali normarendszernek tekinthetjük a közszolgálatot.

Mint munkaerő-foglalkoztatási rendszer a közszolgálat biztosítja az állami feladatkörök ellátásához a megfelelő személyzetet. McGregor megállapítja, hogy a személyzeti politikák olyan lényeges kérdések alapján különböznek egymástól, mint 1) a toborzás vagy rekrutáció, 2) a szolgálatba lépés kritériuma, 3) értékelés, 4) továbbképzés és előléptetés, 5) érdem szerinti fizetés vagy előre meghatározott javadalmazás. (McGregor, E. B. Jr., 1990). A felsorolt összetevők kombinácója adja a közszolgálati rendszerek személyzeti politikájának sajátos arculatát, amely viszont kormányzati rendszertől függően változik. A fejlett országokban a közigazgatási intézmények humánerőforrás orientáltsága rendkívül fejlett, szakosodott személyzet hada próbál olyan hivatali munkaerőt toborozni és úgy ellátni a feladatát, hogy az megfeleljen a törvényes kereteknek, valamint a társadalmi elvárásoknak. A kevésbé fejlett országok állami intézményei sokszor nem rendelkeznek megfelelően szakosodott személyzettel, a hivatali poziciókat betöltők rendszerint státus-kritériumok alapján foglalják el állásukat.

A döntéshozatali szerepkör révén a hivatalnokok részesei a közpolitikák előkészítésének és végrejhajtásának, és olyan kérdésekről döntenek, mint a személyzeti politika változásai, törvények és szabályok áthágása esetében a fenyítések és büntetések milyensége és mértéke, a felelősség szabályozása.2 Persze nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt sem, hogy a közszolgálat döntéshozatali mechanizmusa és a szó szoros értelmében vett cselekvési lehetősége szorosan összefügg a kormányzati politikával, vagyis azzal, hogy milyen politikai vezetés gyakorolja a hatalmat. Ugyanis a legfelsőbb szinten született döntések jelentősen befolyásolják a közszolgálati reformokat és azok gyakorlatba ültetésének sikerességét, az átláthatóság mértékét és általában a politikum–közigazgatás viszonyát.

A harmadik nagyon fontos tényező, hogy a közszolgálat fejlődése és működése olyan értékeket és erkölcsi mintákat közvetít, amelyek normarendszerré állnak össze, és amelyek befolyásolják a népesség és a közszolgálat közötti kapcsolatrendszert. Ha Almond és Verba tanulmányait vesszük figyelembe (Almond, G. A.–Verba, S., 1996), láthatjuk, hogy a politikai elit erkölcsi züllése okozza az állampolgárok részéről azt a rezignáltságot, amelyet vezetőik és a közszolgálat iránt tanúsítanak.

A közszolgálat szerepkörei tehát kapcsolatban állnak egy ország politikai, gazdasági és társadalmi kultúrájával, ugyanis ,,az általános politikai kultúra fogja részben meghatározni és strukturálni a politikai és bürokratikus elit közötti viszonyt, és befolyással van arra is, hogy hogyan alakul a népesség és a bürokrácia közötti kapcsolatrendszer. […] A társadalom általános kultúrája és értékrendszere az egyének magatartását nemcsak a mindennapi életére, hanem az egyének szervezetekben való magatartására is hat, és arra is, hogy ezek a szervezetek hogyan lesznek »megformálva«, és hogyan fognak működni” (Jenei,  2002. 92.).

Vizsgáljuk meg tehát sorra azokat a tényezőket, amelyek a világ közszolgálati rendszereit befolyásolják és alakítják.

 

A közszolgálat és a politikum kapcsolata

Max Weber és Wodrow Wilson hatására a kezdeti bürokráciaelméletek alárendelt szerepet szántak a közszolgálatnak a politikummal szemben, de mára ez a felfogás már megváltozott, és a politikum–közigazgatás kapcsolatát sajátos alá- és mellérendeltségi viszonyok jellemzik. Peters nagyon szemléletesen vázolja fel azokat az elméleti modelleket, amelyek szerinte a politikusok és a bürokraták közötti kapcsolatot jellemzik.

1) Formális jogi modell

A weberi klasszikus bürokratára jellemző, akinek egyetlen szerepe és kötelessége a feljebbvalójának való engedelmesség.

2) Falusi élet modell

A magas rangú hivatalnokok és politikusok kacsolatára vonatkozik, akik egyfajta szimbiózisban ,,kormányoznak”, közös célokkal és értékekkel rendelkeznek, amelyek közül a legfontosabbak a kormányzás fenntartása és a végrehajtó ágazatok funkciójának egyenletessége (Jenei, 2002, 77.).

3) Funkcionális modell

A falusi élet modelljének egy változata, a különbség az, hogy a döntéshozatali elitek között néha komoly nézeteltérések léteznek – főleg amikor pénzről van szó –, de ezeket a nézeteltéréseket nem hozzák nyilvánosságra. A politikai csatározások zárt ajtók mögött zajlanak, és konszenzusos döntésben végződnek.

4) Az ellenséges modell

A falusi élet modelljének ellentettje, amikor a magas rangú hivatalnok ellentmond felettesének, vagy nem teljesíti az utóbbinak a parancsait, vagy folyamatosan azt teszi, amit a legjobbnak tart. Ezek a konfliktusok persze lehetnek akaratlagosak, vagy csak a régi beidegződések nyomán kialakult tehetetlenséget jelentik a változásokkal szemben.

5) A végrehajtó állam modellje

Ez a modell egyre elterjedtebb a modern közszolgálatokban, a politika alárendeltségi szerepét hangsúlyozza a döntéshozatali eljárásban. A politikai célok megvalósíthatósága ugyanis függ a közszolgálat ismereteitől és technikáitól, amelyek a közintézményeket monopolhelyzetbe hozzák. A közszolgálat rendelkezésére álló erőforrások Jenei szerint alkalmasak a ,,választói döntések, más szervezetek, valamint saját ügyfeleik befolyásolására”.

A Peters által felvázolt elméleti modellek biztosítják azt a keretet, amelyet Morgan és Perry nyomán Heady vázolt fel Configurations of Civil Service System című tanulmányában. Szerinte egy országban a politikum–közigazgatás kapcsolatát döntően befolyásolja a politikai rendszer, illetve annak változásai. A fejlődésben lévő országokban, vagy ahol a közszolgálat gyenge talapzaton áll, a politikai rendszer instabilitása károsan hat a közszolgálat fejlődésére, az erős közigazgatást viszont a kormányváltások még jobban megerősíthetik.3 Nem a politikai rendszer természete a lényeges kérdés, hanem az, hogy 1) milyen mértékben fogékony a bürokrácia a politikum igényeire, és 2) a fogékonyság időben mikor kezdődött, illetve milyen esély van távlatilag is megtartani vagy megerősíteni.

A kormányzati rendszerek huszadik századi sajátosságainak  figyelembevételével Heady megállapítja, hogy a közszolgálati fogékonyságnak négy változata létezik.

A vezető által ellenőrzött rendszerekben a vezetőnek vagy a hatalmon lévő csoportnak karizmatikus tekintélye folytán korlátlan hatalma van a közintézmények felett. Ezek az ún. tradícionális társadalmak, amelyekben a közszolgálatoknak minimális diszkrecionális hatalma van, a hivatalnoki pozíciókat pedig feltétel nélküli engedelmességgel lehet megtartani.4

Az egyedüli vagy a domináns párt által ellenőrzött rendszerekben – annak ellenére, hogy a közszolgálat rendszerint autonóm intézményként szerveződik – a közszolgálat döntéseit és működését a párt irányítja. A politikusi és közhivatalnoki funkciók sokszor fedik egymást, éppen ezért a közszolgálat nem egyéb, mint a kormányzó párt kiszolgálója.

A helyzet teljesen más képet mutat a többségi nyertes párt által ellenőrzött rendszerek esetében, amely a fejlett országokra jellemző. Úgy tűnik, hogy a parlamentáris kormányzati rendszerek közigazgatása működik a leghatékonyabban, ugyanis a törvényhozói, valamint a végrehajtói hatalom konkurrenciamentes gyakorlása kompetenciaelvekre épülő hivatalnokréteget tud működtetni, és támogatást tud biztosítani magának a közpolitikák végrehajtásában. Az elnöki és félelnöki rendszerekben a közszolgálat helyzete valamivel bonyolultabb, ugyanis  meg kell felelnie a három hatalmi ágazatnak. Éppen ezért az ilyen berendezkedésű országok esetében előszeretettel használják a védnökségi kritériumot a magas rangú köztisztviselők esetében. Amikor külnböző pártok alkotják a törvényhozói, valamint a végrehajtó hatalmat, a közszolgálat nehezen tud megfelelni a változó igényeknek, és ez meglátszik a politikum közszolgálat általi támogatottságában is.

A közszolgálatok megszervezésének és működésének sajátos változata  főleg Latin-Amerikában terjedt el, vagy az olyan országokban, amelyek hosszú évtízedekig a kolonizáció nyűge alatt sínylődtek. Ezek a katonaság által ellenőrzött rendszerek, amelyekben a civilek a katonai vezetőkkel egyetemben kormányoznak, de ahol – annak ellenére, hogy a civilek rendelkeznek a megfelelő tudással és szakképesítéssel – a közszolgálat csak egy eszköz a katonai vezetés kezében.

 

A közszolgálat társadalmi meghatározottsága

A társadalmi kultúrának pár olyan sajátossága ismeretes, amely lényegesen befolyásolja a közszolgálat teljesítményét. Jenei szerint a közszolgálat csak akkor működhet egy társadalomban hatékonyan, ha az alapját képező írott vagy íratlan szabályok általánosan elfogadottak, ugyanis ezek a szabályok azok, amelyek keretfeltételei az intézmények működésének. Akármilyen furcsán hangzik, de bizonyos kultúrákban elfogadják az univerzális és személytelen szabályokat (ezek a racionalista kultúrák), más társadalmak viszont nem (a pragmatikus kultúrák esetében). A racionalista kultúrák az általánosból vezetik le az egyedit, vagyis a kodifikált törvények jogi rendszere nem engedélyezi az egyéni, személyre szabott mérlegelést. Az ilyen típusú rendszerek főleg a kontinentális Európára jellemzőek, valamint az európai gyarmatosítók által meghódított országokra, amelyekben senki nem kérdőjelezi meg a szabályok alkalmazásának egyetemességét. A pragmatikus kultúrák viszont az egyedi esetekből vezetik le az általánost, vagyis próbálnak ,,személyre szabottan” dönteni, aminek egyik pozitív következménye a közigazgatási szféra rugalmassága. Az angol, amerikai, valamint egyes skandináv országok közszolgálata precedensekkel dolgozik, vagyis ,,nagyobb figyelmet fordít az egyedi sajátosságokra, mint az eset általánosságára” (Jenei, 2002, 93.).

A társadalmak racionális-deduktív felosztása persze nem zárja ki a hagyományok, vallás, szokások szerepét a közszolgálati döntésekben vagy ezeknek a hatását a társadalmi és gazdasági környezet kialakításában. Az egyén hatalmának más emberek általi meghatározása és ennek az egyén általi elfogadása mindig társadalom- és kultúrafüggő. Viszont hiába a kulturális normák egyéni értelmezése, léteznek bizonyos mintaalakzatok, amelyek a nemzeti kultúra részei, és amelyekbe ezek a személyes látásmódok és vélemények beépülnek. Nagyon lényeges dimenziója a társadalmi és politikai kultúrának a hatalom értelmezése, amely automatikusan kapcsolódik az egyenlőtlenség és a hierarchia fogalmához. A közszolgálati struktúrák – hagyományszerűen – hierarchikusan rendezik el a hatalmi viszonyokat egy formális szervezeten belűl, ami gyakorlatilag a felettesnek azt a jogát deklarálja, hogy beosztottainak tevékenységét felügyelje és irányítsa. A hierarchikus igazgatáshoz való ragaszkodást azonban aláásta az emberi jogokra alapozott nyugati értékrend, ami oda vezetett, hogy a hatalmat és a hierarchikus szervezést a nemzetek különbözőképpen tolerálják. Sőt egyes tanulmányok kimutatták, hogy még a fejlődésben lévő országokban is csökkent a feltétel nélküli engedelmesség gyakorlata, egyre gyakoribb a felettesek rendelkezéseinek megtagadása. A hagyományosan hierarchikus szervezettségű intézmények léte tehát megkérdőjelezhető, de annak ellenére, hogy léteznek közszolgálati reformok és eredményes megvalósítások,5 bátran kijelenthetjük, hogy a világ sok országában a közszolgálat működése még mindig hagyományosan szervezett.

Ilyen vonatkozásban állapítja meg Heady, hogy a hagyományos társadalmak politikai vezetőinek viselkedése és döntése – legyen az egy klán vagy egy uralkodó – a létező vallási és kulturális szokások függvénye. Az őket kiszolgáló hivatalnokrétegnek pedig csak akkor van valamilyen beleszólása a közügyekbe, ha magas rangú pártfogoltjuk van. Az ilyen típusú társadalmakban a változás csakis fentről, a vezetőtől származhat, akinek jól megalapozott karizmája és autoritása van változtatni vagy szembeszegülni a társadalmat irányító szokásokon.

A pluralista versengő rendszerek a fejlett Európára és Észak-Amerikára vonatkoznak; ezekben egyének és csoportok az állam minimális beavatkozása mellett próbálják gazdasági érdekeiket megvalósítani. A közszolgálatnak jelentős beleszólása van az erőforrások megszerzésébe és elosztásába, vagy érdekvédelmi szervezetein keresztül, vagy mint az állam képviselője.

Az előbbihez  nagyon hasonlít a vegyes rendszer modell, amelyben a korlátozott pluralista versengés, valamint az állam erőteljes jelenléte a különböző szociális reformokat megvalósító programokban egyaránt jelen van. Az ide tartozó országok spektruma rendkívűl széles,6 ugyanis a második világháború utáni jóléti államok magvalósításához kötődik, amelyben a  közszolgálati rendszerek fontos szerepet töltöttek be.

A korporativizmus állam által dominált rendszere, annak ellenére, hogy néhány nyugat-európai országban is megtalálható, az Ibériai-félszigeten, valamint egyes latin-amerikai országokban vált népszerűvé. Ez a népszerűség azonban a dél-amerikai kontinensen negatív következményekkel járt, ugyanis a hatalmon lévő elit, amely civil és katonai elemek kombinációja, kiterjesztette hatalmát a jelentősebb befolyással rendelkező társadalmi csoportokra, ezáltal depolitizálva a társadalmat. A közszolgálat technokratái pedig ismereteik okán és szakmai tekintélyükből kifolyólag kihasználták helyzetüket hatalmi pozícióik megtartására. Brazília 1964-től a nyolcvanas évek közepéig, valamint Peru az 1968-tól 1980-ig terjedő időszakban a legjellegzetesebb példák erre a típusra.

A tervezett gazdaságra alapozott társadalmi rendszerek a Szovjetunió, valamint a kelet-európai kommunista rendszerek összeomlásával már eltűnőfélben vannak, jelenleg Kuba, Észak-Korea és valamennyire Kína képviseli ezt a csoportot. A dél-amerikai korporatív rendszerekhez hasonlóan ezekben a társadalmakban a pártfunkcionáriusok vannak döntéshozatali pozíciókban, a hivatalnoki réteg csak szakmai tanácsadás szükségessége esetén avatkozhat a közpolitikai döntésekbe.

 

Közszolgálati rekrutáció

A közszolgálatok egyik legjelentősebb strukturális sajátossága az a mód, ahogyan megszervezi személyzeti politikáját. Ebben a keretben benne találhatóak nemcsak azok az elvek és értékek, amelyek alapján a személyzetet alkalmazzák, hanem a hivatalnokok státusa, szolgálati ideje, politikai aktivitásának korlátai, nyugdíjazási feltételei stb.

Amikor a kormányzat dominálni akarja a közszolgálatot – függetlenül attól, hogy uralkodó, domináns párt vagy katonai kormányzat van hatalmon –, a tendencia az, hogy a személyzeti politikával foglalkozó igazgatóságot közvetlenül a miniszterelnök vagy a miniszterek felügyelete alá helyezik. Ily módon a közalkalmazottak kiválasztása és viselkedése teljes mértékben ellenőrzött. Ez az elrendezés a korai közszolgálatokra volt jellemző, de ma is megtalálható a domináns párt által uralt rendszerekben vagy az elitista társadalmakban.

A 19. század közepén elindított közszolgálati reform egyik lényeges eleme a személyzeti osztály elkülönítése a közvetlen politikai befolyástól. Létrejöttek a független bizottságok,7 amelyek több-kevesebb sikerrel ugyan, de megalapozták a később létrehozott megosztott felelősségű intézményeket. Az Egyesült Királyság már az 1850-es évektől alkalmazta azt az eljárást, amikor a magas rangú közhivatalnokokat egy szakosodott bizottság rekrutálja, de a miniszterelnöknek tartoznak felelősséggel. Észak-Amerikában az 1978-as reformokat követően a miniszterelnöki felelősséget megosztották a Humán-Erőforrás Hivatal és az Érdem-Rendszert Védelmező Bizottság között. Franciaországban a magas rangú állami tisztviselők karrierje a Nemzeti Közigazgatási Intézet tanfolyamainak az elvégzéséhez kötött.

Széles körben alkalmazzák a franciák által elkezdett, de aztán átalakított decentralizált modellt, amely a személyzeti politikákat miniszteri szintekre ruházza át, és amely ebből kifolyólag nagyon változatos képet mutat. Olyan országok sajátossága ez, ahol a kormányzó politikai elitnek széles körű beleszólása van a hivatalnokok kinevezésébe és rekrutációjába. A franciák által befolyásolt államok közül több is kedveli ezt a megoldást (Olaszország, a volt francia gyarmatok).

 

Közszolgálati kritériumok

A teljesítményorientált társadalmakban az egyén társadalomban elfoglalt helyét alapvetően képességei határozzák meg. ,,A társadalomban való előmenetelt az szabja meg, hogy mire képes az egyén, nem pedig az, hogy születésénél vagy társadalmi státusánál fogva ki ő” (Jenei 2002. 98.). A tradícionális társadalmakban a hivatalokba a besorolási kritériumok az osztály, a faj, a nyelv, a vallás stb., amelyek státus-orientáltak. Annak ellenére, hogy a fejlett demokráciákban a rekrutáció az önkéntességen és a teljesítményen alapul, mégsem lehet egyöntetűen állítani, hogy a nepotizmus vagy egyéb törvénytelen praktikák nem léteznek. A rekrutáció szabályai nem merülnek ki a teljesítmény és a státus kategóriáiban. Ahogyan Udy megállapítja, négyféle rekrutációs rendszerről lehet beszélni: 1) familiáris, 2) felügyeleti, 3) reciprok, 4) önkéntes (Stanley Udy, 1970). A familiáris  rekrutáció családi kötelékeken alapul, a felügyeleti toborzás büntetést és kényszert feltételez, a reciprocitás a múltbeli vagy a jövőbeni előnyöket kompenzálja, míg az önkéntes rekrutáció egy kötelező érvénnyel bíró szerződésen alapul. Érdemes elgondolkodni azon: honnan származik az olyannyira elterjedt nyugati teljesítménycentrikusság? Maga a fogalom Weber bürokráciaelméletében található, Weber ugyanis a ,,neutrális kompetencia” elve alapján a szakértelmet, gyakorlatot, kompetenciát és az intellektuális képességeket tekinti rekrutációs kritériumnak.

Szintén a rekrutáció fogalmához kapcsolódik egy másik lényegbevágó kérdés, a közbürokráciák reprezentatívitása. Az arányos képviselet gondolata Donald Kingsley nevéhez fűződik, aki szerint a kepviselőtestületnek tükröznie kellene a társadalom gazdasági, társadalmi, kulturális és vallási összetevőit. A rendelkezésre álló statisztikai adatok szerint a magas rangú közhivatalnokok a középrétegből kerülnek ki, ami gyakorlatilag megnehezíti az azonosulást a társadalom problémáival, és ugyanakkor kommunikációs problémákat is okozhat.

A szakmai kompetencia fogalmát a rekrutációban Heady is megkérdőjelezi, ugyanis szerinte a toborzás olyan változatos módszereit alkalmazzák szerte a világban, hogy nehéz eldönteni: a kinevezett hivatalnok vagy a karriertisztviselő végzi el jobban a munkáját? Köztudott, hogy a zsákmány-rendszer alapján szelektált tisztviselők nagyobb hajlandóságot mutatnak politikai feletteseik rendelkezéseinek gondolkodás nélküli végrehajtására, mint az érdem alapján toborzott közhivatalnokok. Érdemes figyelmet szentelni annak is, hogy a hűség milyen jelentős helyet foglal el a rekrutáció gyakorlatában. Mind a tradícionális társadalmakban, mind a modern államokban az uralkodót szolgálni vagy köztisztviselőnek lenni megtiszteltetés. Az uralkodói vagyon és a párthűség fogalmai ugyanazt a lényeget takarják: részesülni a hatalomból, annak előnyeivel és hátrányaival együtt. A katonai diktatúrákban gyakorlatilag nem lehet jól körülírt rekrutációs elveket beazonosítani, mert szervezetileg meghatározott szabályokról van szó, és mert a közszolgálati funkciókat nagyrészt a katonák töltik be.

 

A közszolgálati rendszerek működési elvei

A despotikus, katonai vagy egypártrendszerekben a szolgálati megfelelés és a rendszer normáihoz való teljes konformálódás a jellemző. Az egyén tudatában van annak, hogy a legkisebb ellenállás is végzetes lehet számára. Példaként említhető Guatemala Ubico vezetése alatt vagy Ugandában Idi Amin diktatúrája.

A kooperáció attól függően változhat, hogy a közszolgálatban dolgozók mennyire érzik veszélyeztetve magukat. Rendszerint az ilyen rendszerekben a politikai vezetés nemcsak bábként kezeli a közszolgálati vezetőket, hanem aktív részvételt kíván tőlük a közpolitikai gyakorlatban. Közpolitika-orientáltságú közszolgálati rendszerről beszélünk akkor, amikor a politikai döntések végrehajtása korlátlan támogatást élvez a tisztviselői kar részéről, még akkor is, amikor változások történnek a politikai szféra valamelyik területén. A politikumtól való teljes szakítás jellemzi azokat a rendszereket, amelyek az alkotmánynak akarnak megfelelni. A törvények iránti engedelmesség eszméje főleg az észak-amerikai kultúrában terjedt el – kapcsolódva az ,,Új Közszolgálati-Mendzsment” mozgalomhoz –, és magyarázata abban a frusztráltságban keresendő, amelyet a három hatalmi ág felől érkező igényeknek való megfelelés okozott a magas rangú közhivatalnokokban.

A törvényeknek való kizárólagos engedelmesség odáig elfajulhat, hogy a köztisztviselők teljhatalmú pozícióban levőnek tekintik magukat, és attól sem riadnak vissza, hogy ártsanak hírnevüknek vagy a már kivívott stratégiai helyzetüknek. A tét ilyenkor a hatalom megszerzése és az a meggyőződés, hogy csak az igazi tudás birtokában lévő közszolgálati kar képes a társadalmi célokat megvalósítani. A történelmi Poroszország és a Tokugawa-sogunátus alatti Japán bürokratikus hagyományai még mindig megtalálhatóak mind Németországban és Japánban, mind Franciaországban, valamint Törökországban is. A jelenség nagyon erősen érződik Afrika és Ázsia fiatal független államaiban, ahol az angol és francia jelenlét létrehozott egy olyan tisztviselői kart, amelynek képviselői még mindig felsőbbrendűségi tudattal rendelkeznek honfitársaik felett.

A közszolgálati viselkedési minták elemzésekor érdemes figyelembe venni Almond és Verba, valamint Guy következtetéseit is. Ők a bizalmat tekintik meghatározó elemnek a társadalomban, amely jelentős befolyással bír mind a személyközi kapcsolatok befolyásolására, mind a személyek kormányzathoz való viszonyának alakulásában. Általános következtetésük az, hogy bizonyos társadalmakban, ahol az emberek bíznak egymásban, sokkal nagyobb a kooperációra való hajlam – és ezáltal a nemzeti fejlődés –, mint olyan országokban, ahol bizalmatlanság uralkodik.

 

Összegzésképpen

Megállapítható tehát, hogy a közszolgálati rendszereket befolyásoló politikai, gazdasági és társadalmi keretek olyan általánosan elfogadott tipológiákat hoztak létre, amelyek magukban foglalják a világ szinte valamennyi országát. Kivételt képeznek azok az államok, amelyekben a hirtelen politikai változás vagy a rendszerváltás átmeneti időszakot eredményeznek, ezáltal kaotikus jelleget kölcsönözve a közszolgálati szférának.

 

JEGYZETEK

1. Sok fejlődésben lévő országban a katonaság része mind a politikai szférának, mint a közszolgálatnak.

2. Ide tartoznak azok a civil személyek is, akik főleg a helyi önkormányzatokban, döntéshozatali szervekben tevékenykednek.

3. Ahogyan történt Franciaország és Németország esetében.

4. Ilyen pl. Irán, Szaud-Arábia, Marokkó, Brunei szultánsága.

5. A konszenzuális együttműködésen alapuló szervezet eszméje, amely a hatalmat a spontán szerveződés formáival próbálja felváltani, és a csoporttagok egyenlőségén alapul.

6. Észak-Amerika, Skandinávia jóléti államai, Franciaország és az Egyesült Királyság, Kelet-Európa egyes államai, valamint a FÁK.

7. Az Egyesült Államokban 1883 és 1978 között jött létre föderális szinten a Közszolgálati Bizottság, amelyet aztán kiterjesztettek mind állami, mind helyi szintre, és amelyet Japán is sikeresen alkalmazott a második világháború után.

 

irodalom

Almond, G. A. – Verba, S.

1996 Cultura Civică. Du Style, Buc.

Heady, Ferrel

1996 Configurations of Civil Service Systems. In: Bekke, Hans A. G. M.–Perry L. James–Toonen Theo A. J.: Civil Service Systems in Comparative Perspective. Indiana University Press, Bloomington and Indianapolis.

Chandler, J. A. (szerk.)

2000 Comparative Public Administration. Routledge, London and New York

Gulyás Gyula–Jenei György

2002 Összahasonlító közpolitika. Aula, Bp.

McGregor, E. B. Jr.

1990 The Comparative Civil Service Research Agenda: Getting the Questions Right. In: School of Public and Environmental Affairs Working Paper. Bloomington

Morgan, E. P.–Perry, L. J.

1988 Re-orienting the Comparative Study of Civil Service Systems. In: Review of Public Personnel Administration, 8, no. 3.

Peters, B. Guy

1989  The Politics of Bureaucracy. Longman, New York and London

Udy, Stanley

1970 Work in Traditional and Modern Society. Englewood Cliffs, N. J. Prentice-Hall