Január 2004
Kiegyező Európa?

Christoph Pan

Dél-tiroli autonómia – sikermodell?

I. Dél-Tirol esete

Dél-Tirol, melynek hivatalos neve Autonóm Provincia Bozen, a régvolt Osztrák Császári Birodalom egy része, mely 1919-ben Olaszországhoz került. Jelenleg Dél-Tirol egyike Olaszország több mint 100 provinciájának, és Ausztriával határos. A lakosság félmillió fő (Olaszország lakosságának 0,8%-a), és a területe kereken 7400 km2 (Olaszország területének 2,5%-a). A lakói 2/3 részben (64%) német anyanyelvűek, egynegyedük (25%) olasz, 4% ladin (rétoromán) és 7% egyéb (bevándorló).

 

 

A dél-tiroli autonómia arra az egyezményre nyúlik vissza, melyet Ausztria és Olaszország 1948-ban Párizsban írtak alá, mely kilátásba helyezte, hogy Olaszország Dél-Tirol Tartománynak autonóm törvényhozási és végrehajtó hatalmat juttasson. Ezen egyezmény révén, mely a szövetségesek és Olaszország közti békeszerződésbe, mint annak szerves része, bekerült, Dél-Tirol nemzetközi kérdéssé vált. Olaszország 1948-ban be is vezette Dél-Tirolban az első autonómiát, mely azonban nem felelt meg a dél-tiroliak elvárásainak, ami a védőhatalom, Ausztria, és Olaszország között vitára adott okot a párizsi egyezményben lefektetettek megvalósításáról, és emiatt a dél-tiroli kérdés 1960-ban az ENSZ elé került.

 

Az Egyesült Nemzetek Közgyűlése 1960. október 31-én elfogadott rezolúciójában felszólította Olaszországot, hogy Ausztriával a kérdést bilaterális úton békésen rendezze,2 de a következőkben látható eredmény nem volt. Amikor 1961-ben néhány dél-tiroli aktivista az ENSZ felszólításának különböző objektumok ellen elkövetett merényletek sorozatával adott nyomatékot, az ENSZ novemberben megerősítette előző évi felszólítását,3 amire Olaszország egy bizottság kinevezésével reagált, melyben minden érdekelt fél képviselve volt. Ez az úgynevezett 19-es bizottság (1961-64) ajánlatokat dolgozott ki, melyeket külügyminiszteri és szakértői szinten bilaterális tárgyalások során egy „csomagnak” nevezett, 137 konkrét intézkedésből álló kötetbe foglaltak, és a következőkben lépésenként megvalósítottak. Ez a folyamat 1971-ben kezdődött, és 1992-ig tartott. Ekkor Ausztria a dél-tiroli vitát az Egyesült Nemzeteknél befejezettnek nyilvánította.

Dél-Tirol második autonómiáját hivatalosan az 1971. november 10-i Alkotmánytörvény Nr. 1. vezette be.4 A (második) autonómia-statútum Dél-Tirolra ruház át egy sor autonóm hatáskört, melyek törvényes rendezése a saját helyi parlament (Landtag) útján történik, gyakorlásukat pedig saját végrehajtó szerv (Landesregierung) látja el a hozzátartozó közigazgatási struktúrával.

Olaszországban 2001. november 9-én végül életbe lépett az az alkotmányreform, mely a dél-tiroli autonómia számára is némi javulást hozott, s melynek eredménye a harmadik autonómia. Az új a második autonómiával szemben a „Dél-Tirol” megnevezés alkotmányjogi rögzítése; a tartományi törvények római láttamoztatásának megszűnése; Dél-Tirol azon kötelezettségének megszűnése, miszerint törvényhozásában magát az állami gazdasági-szociális reformtörvényeknek alárendelje; a kormánykirendeltnek mint ellenőrző szervnek törlése az alkotmányból; az elsőrendű illetékesség kibővítése a kereskedelem, ipar, inasképzés és vízügy terén; a másodrendű illetékesség kibővítése a nemzetközi kapcsolatok, a szállítási hálózatok, az energia, a kutatás, a táplálkozás, a repülőterek és a külkereskedelem terén.

Az autonóm hatáskör három fokozatú illetékességre osztott, úgymint a teljes (elsőrendű) illetékesség; a rész- (másodrendű) illetékesség és a kiegészítő (harmadrendű) illetékesség. Az első esetben az autonóm hatáskört csak az alkotmány; az olasz jogrend alapelvei; a nemzetközi kötelezettségek és a nemzeti érdekek korlátozzák,5 a második esetben az eddigieken túlmenően állami törvények szabják meg a határt,6 és a harmadik esetben bizonyos egyedi területeken az állami törvényeket tartományi törvények egészíthetik ki.7

II. A dél-tiroli autonómia működése és tapasztalatai

Több mint harminc évvel a dél-tiroli autonómia fel- és kiépítése után valóban el lehet mondani, hogy fő célja, a német és a ladin népcsoport védelme jelentős részben megvalósult, anélkül hogy a Dél-Tirolban honos olaszok mint kisebbség a kisebbségben, általánosan elismert emberi és elemi szabadságjogaik élvezetében akadályozva lettek volna. Mutatóban néhány jelentős eredmény.

A német mint hivatalos nyelv minden közhivatalban az olasszal egyenrangú, ezen túlmenően a ladin a zárt ladin településterületen, tehát összesen 116-ból nyolc községben kommunális szinten a két másik tartományi nyelvvel egyenrangú. Tehát három hivatalos nyelv van, úgymint a nemzeti (olasz), a regionális (német) és a lokális (ladin).

A fontos javak, mint például a közhivatali állások betöltése, kulturális vagy szociális lakásépítési támogatás elosztása a részarány-rendszer szerint történik, mely mindhárom nyelvcsoportot szigorúan a népesség arányában veszi tekintetbe.

A népcsoportok identitásának megőrzése alapvetően az iskolarendszeren nyugszik, mely mindhárom népcsoport számára saját változatot tartalmaz. Ez biztosítja az anyanyelvű iskolai oktatást és a másik nyelv(ek) mint másodnyelv(ek) elsajátítását.

Mindhárom népcsoport ezenkívül rendelkezik anyanyelvű óvodákkal.

Hála egy 1955-ben Ausztria és Olaszország között kötött tanulmányi egyezménynek, a német népcsoport tagjai egyetemi kiképzésüket Ausztriában, anyanyelvükön végezhetik.

Dél-Tirolban foghatók a külföldi német nyelvű rádió- és tv-műsorok, saját német nyelvű közszolgálati rádió- és tv-műsor is van, ugyanez érvényes, ha jelentősen szűkebb mértékben is, a ladinra.

Ehhez jön egy igen gazdag és aktív kulturális hálózat, ezernyi együttessel, ami, ha tekintetbe vesszük, hogy a kereken 320 000 főt számláló német és ladin népcsoport összesen csak valamelyik világváros egyetlen városrészének nagyságrendje, meglepően sűrű.

Dél-Tirolban virágzik a gazdasági élet, mely alapvetően három pilléren nyugszik: a földművelés, a termelő kisipar és a szolgáltatások területén. Miközben egész Európa a munkanélküliséggel küzd, Dél-Tirol az autonómia eszközeivel ezt több mint egy évtizede megoldotta. Az egy főre eső jövedelem Dél-Tirolban jelentősen magasabb, mint a nemzeti átlag, ami Olaszországban 2001-ben 9200 euro8 körül mozgott.

Természetesen vannak problémák, melyek nincsenek rendezve, vagy amelyeket még rendezni kell, például a helynévadás (toponomasztika) kérdése. Hasonlóképpen a politikai közép megszűntével két tömbbe csoportosult olaszországi pártok új politikai tömörülése új kihívás az autonómia létének és fejlődésének.

III. A dél-tiroli autonómia
fontos szemszögei

Több tényező van, melyek alapvetően hozzájárultak a dél-tiroli autonómia pozitív tapasztalataihoz. Ezek a következők:

Az egyetértéses eljárás minden egyes, a „csomagban” található 137 intézkedés9 konkrét magvalósításánál, amelybe az Autonómia-statútum 107. cikkelye szerint az állam és Dél-Tirol minden népcsoportjának képviselőjét bevonták (12-es és 6-os bizottság). Ez a módszer rendkívül fontos, mert megakadályozza, hogy a népcsoportvédelem hosszan tartó folyamata a lánc utolsó szeménél, mármint a konkrét megvalósításnál a többségi népesség egyoldalú felülbírálása által ellehetetlenüljön. Ez az eljárás ugyan időigényes (Dél-Tirol esetében 1971-től 1992-ig, tehát 22 évig tartott!), de más eljárással nem helyettesíthető. A hosszú időtartam egyébként nemcsak az eljárásnak, de az Olaszországban gyakori kormányváltásoknak is felróható.10

A közhivatali állások részarányosságának óvatos és hosszú távra kiterjedő megvalósítási módja: kemény intézkedések, mint elbocsátások, vagy egy csoport felvételének kizárása nélkül.11

A közhivatalokat, melyekhez az állami, tartományi és községi közigazgatás mellett a vasút, a kórházak vagy iskolák is számítanak, a fasizmus alatt szinte kizárólag, több mint 90%-ban az olaszok uralták, ebben most az őket megillető mértékben a két másik népcsoportot is részesíteni kellett.

A részarány-rendszer bevezetése, hogy régi jogtalanságot ne váltson fel új, a kirívó etnikai egyenlőtlenség felszámolása 30 évre, tehát egy generáció időtartamára terjedt. Így sikerült megengedhetetlen hátrányos helyzetek előállását elkerülni, nem került elbocsátásokra sor, és a németek és ladinok arányát természetes úton, csak aránytalanul nagyobb méretű újrafelvételekkel, például nyugdíjazás által megüresedő állások betöltésénél lehetett növelni.

A dél-tiroli autonómia egyik sajátossága 3 autonómiatípus (területi, kulturális és helyi autonómia) fontos elemeinek vegyítése, ez kölcsönzi azt a szükséges hajlékonyságot, ami a három népcsoport legkülönbözőbb igényeit kielégíti.

Elsőként a dél-tiroli autonómia területi autonómia, mert az autonómia státus elsősorban egy földrajzilag elhatárolt területre, az Autonóm Provincia Bozenre vonatkozik. Azután a két szakterületet, az iskolát és a kultúrát különíti el népcsoportok szerint, ami a kulturális autonómia lényege. Ezenkívül létezik a helyi autonómia annyiban, amennyiben a 8, többségében ladin népességű község különbözik a többi 108 községtől, mert háromnyelvűek, vagyis a ladin ezekben a községekben a két másik tartományi nyelvvel egyenjogú.12

Kiemelkedő lételem az intézményes kétnyelvűség, vagyis minden közintézmény kötelezve van a kétnyelvűségre, a ladin településterületen pedig a háromnyelvűségre. Az olasz és a német népcsoport tagjai a közintézményeknél anyanyelvüket használhatják. A ladinok számára ez csak szűkebb településterületükön biztosított.

Gyakorlatilag Dél-Tirolban minden közalkalmazott, az összes foglalkoztatott 16%-a kétnyelvű, kisebb mértékben háromnyelvű. Ez teszi működőképessé az intézményes kétnyelvűséget.13

A második nyelv ismeretéért kétnyelvűségi pótlék jár, ami kb. a fizetés 10%-át teszi ki. A ladinok, akiknek közalkalmazottként háromnyelvűeknek kell lenniük, két másodnyelvért kapják a pótlékot, és ezzel kb. 20%-kal javítják fel jövedelmüket.14

Végül a dél-tiroli népcsoportok autonómiából eredő kettős, illetve többes szerepei jelentenek egy kevéssé figyelemreméltó tünetet.15 Meg kellett tanulni a szerepspe-cifikus viselkedés ellentmondó követeléseit kezelni. A kisebbség például nem engedheti meg magának, hogy az őt védő jogokkal túlságosan nagylelkűen járjon el, mert ez pazarlás lenne, kulturális tőkéjével még inkább nagyon takarékosan kell gazdálkodnia. A többségnek ezzel szemben nagylelkűnek kell lennie, és meg is engedheti ezt anélkül, hogy magát kulturálisan veszélyeztetné. A többségi szerep mindig nagyvonalúságot követel a helyi kisebbséggel szemben, éspedig azt a nagylelkűséget, amit a kisebbség nem engedhet meg magának anélkül, hogy ki ne szolgáltatná önmagát. Egyszer az egyik, másszor a másik viselkedésmód szükséges, mindig a megfelelő téren és a megfelelő helyen. Ezt meg kell tanulni jól megkülönböztetni, mert több népcsoport zökkenésmentes együttélésének érdekében a legfontosabb mindenkor következetesen ügyelni a szerepspecifikus viselkedésre.

Az első pillantásra meglepő lehet, hogy Dél-Tirol olasz nyelvcsoportját a kisebbségvédelem problematikájába be kell vonni, akkor, amikor az olaszok Olaszország névadó nemzetéhez tartoznak, mely mint nemzeti többség nem igényel semmiféle kisebbségvédelmet. De mint helyi kisebbség Dél-Tirolban, úgynevezett kisebbség a kisebbségben lesz belőle, és ezzel a kisebbségvédelem alanya, azzal a jogigénnyel, hogy a dél-tiroli autonómia általánosan elismert emberi és elemi szabadságjogai élvezetében nem hátráltathatják.

IV. Eredmény

A dél-tiroli autonómia sikeres volt és marad, ha a résztvevő felek belehelyezett elvárásait vesszük mércéül. Lehetővé tette

hogy Dél-Tirolban a németajkú népcsoport és a ladin kisebbség identitását meg tudta őrizni, illetve továbbfejlesztette anélkül, hogy a Dél-Tirolban élő olaszok emberi és elemi szabadságjogaik élvezetében hátráltatva lettek volna,

hogy Olaszország fenntarthatta területi integritását, Ausztria pedig kulturális és nyelvi tulajdonát – országhatárain túl is – képes volt megtartani.

Ezzel a dél-tiroli autonómia lényegében megfelelt megalapozói elképzeléseinek, elérte a kitűzött célokat, és mint siker értékelhető.

Nemzetközi szinten az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága fontos tanúságot tett a dél-tiroli autonómia sikerjellegéről, amikor az autonómiával kapcsolatosan gyakorolt szokásos tartózkodása ellenére nem tudta elkerülni 2002. július 3-i határozatában annak megállapítását, hogy Olaszország a kisebbségvédelemmel Dél-Tirolban ajánlásra méltó színvonalat ért el.16

Ezt a felismerést nemrégiben újra igazolták, mikor 2003 júniusában a svájci nemzetgyűlési képviselő, Andreas Gross által összeállított autonómia-beszámolót az Európa Tanács a benyújtást követően elfogadta. Lényegében azokra a pozitív eredményekre támaszkodott, melyeket az autonómia eszközeivel Ålandon (Finnország), Dél-Tirolban (Olaszország), és a Fáró-szigeteken (Dánia) értek el. Ebben Dél-Tirol központi jelentőséget kap, mert Åland szigete és a Fáró-szigetcsoport aránylag csekély lakosságúak (Åland 25 000, Fáró 45 000), ráadásul több száz kilométerre esnek a szárazföldtől, míg Dél-Tirol szűk félmilliónyi lakossal közvetlenül a lakóállam (Olaszország) és a védőhatalom (Ausztria) határvidékén fekszik, tehát annak a veszélye, hogy az autonómia az elszakadás első lépcsőjeként lesz kihasználva, összehasonlíthatatlanul nagyobb volt, mint a két másik területen.

Gross autonómia-beszámolója annyira átütő volt, hogy az Európa Tanács Parlamenti Gyűlése 2003. június 24-én az 1334. sz., Autonóm régiók pozitív tapasztalatai mint a konfliktusmegoldás forrásai Európában című határozatban fontos alapelveket fogadott el az autonómiát illetően, és a hasonló című 1609. sz. ajánlásában felszólította a Miniszteri Bizottságot, hogy dolgozzon ki európai autonómia-konvenciót.

Az Európa Tanács fáradozásai a kisebbségi konfliktusok megoldására az autonómia eszközeivel fejlődést hoztak, aminek jelentősége nem becsülhető eléggé nagyra, és ebben a dél-tiroli autonómia mint sikermodell, keresztapa volt.

 

JEGYZETEK

 1. Autonóm Provincia Bozen, Tartományi Statisztikai Intézet: Dél-Tirol statisztikai évkönyve 2002. 108.

 2. UN Resolution 1497 (XV 909th plenary meeting, 31 October 1960: „The General Assembly…

          1. Urges the two parties concerned to resume negotiations with a view to finding a solution for all differences relating to the implementation of the Paris agreement of 5 September 1946;

          2. Recommends that, in event of the negotiations … not leading to satisfactory results within a reasonable period of time, both parties should give favourable consideration to the possibility of seeking a solution of their differences by any of the means provided in the Charter of the United Nations…

          3. Likewise recommends that the countries in question should refrain from any action which might impair their friendly relations.”

 3. UN Resolution 1661 (XVI 1067th plenary meeting, 28 November 1961: „The General Assembly…

Recalling its resolution 1497 (XV of 31 October 1960,

Noting with satisfaction the negotiations which are taking place between the two parties concerned,

Noting further that the dispute remains as yet unresolved,

Calls for further efforts by the two parties concerned to find a solution in accordance with paragraphs 1, 2 and 3 of the above-mentioned resolution.”

 4. Életbe lépett 1972. január 5-én.

 5. Dél-Tirol elsőrendileg illetékes egyebek közt a köv. területeken: kultúra, területgazdálkodás, környékvédelem, vizek, lakásépítés, vásárok és piacok, bányászat, földművelés, vadászat, halászat, ipar, kézműipar, kereskedelem, idegenforgalom, közgondozás, szakmai képzés, inasoktatás, óvodák.

 6. Dél-Tirol másodrendileg illetékes egyebek közt a köv. területeken: nemzetközi kapcsolatok, iskola, kutatás, egészségügy, táplálkozás, sport, külkereskedelem, szállítási hálózat, repülőterek, helyi rendőrség.

 7. Dl-Tirol harmadrendileg illetékes például a munkaközvetítésben

 8. 2001: 23.912,00 Euro/háztartás, à 2,6 személy/háztartás = 9.197,00 Euro fejenként (vö.: Handels, Industrie-, Handwerks- und Landwirtschaftskammer Bozen: Südtirols Wirtschaft, Struktur und Besonderheiten. www.hk-cciaa.bz.it/wifo/pubblicazi-oni/economia.atesina...htm és Autonóm Provincia Bozen, Tartományi Statisztikai Intézet: Dél-Tirol statisztikai évkönyve 2002. 101.

 9. 97 az 1948-as autonómiastátus megváltoztatása által alkotmánytörvényileg, 8 az Autonómia-statútumhoz kiadott rendeletekkel, 15 egyszerű állami törvénnyel, 9 közigazgatási rendeletekkel, a maradék közigazgatási végzésekkel.

10. 1997. július 10-én volt a csomagbefejezésre kirendelt 137-es bizottság (onnan a név, mert 137 intézkedés volt a csomagban) alakuló ülése. A bizottság feladata az autonómia kísérete, mint egyfajta „autonómiai ötletbörze”, és az Autonómia-statútum változtatásainál kötelező meghallgatni.

11, Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 2002. július 3-án kelt rezolúciójában a keretszerződésről a nemzeti kisebbségek védelmére Olaszországban (ResCMN(2002)10, 1. pont második kötőjel) kiemeli többek közt a részarány-rendszer pozitív hatását:

„Olaszország nagyon dicséretes erőfeszítéseket tett több területen, beleértve az iskolát, a médiát és az azon régiókban élő német, ladin, francia és szlovén nyelvű kisebbségek közös döntési jogának hatásosabbá tételét, melyek külön autonómiát élveznek… és az a rendszer, mely a közalkalmazotti állásokat a Bozeni Provinciában (Dél-Tirol) szigorúan az olasz, német és ladin közösségek (számszerinti) mérete szerint osztja fel, hozzájárult ezen közösségek közös döntési jogának hatásosabbá tételéhez.”

12, A ladin számára, amely igen kis nyelv, ez döntő jelentőségű. Mert akkor, ha egy kis nyelvet csak privát környezetben, mint ún. házi nyelvet, beszélnek, akkor túlélési esélyei nagymértékben csökkennek. Másként áll a helyzet, ha igazgatási nyelvvé válik, mert ekkor fejlődésre van kényszerítve, ami a nyelv túlélési esélyeit növeli. Figyelemreméltó, hogy a ladin Dél-Tirolban (in Südtirol) helyi közigazgatási nyelvvé válhatott, anélkül hogy ez a két nagyobb nyelvcsoport számára tehertétellé fajult volna, ezáltal ellenállást keltve, ami például a finnországi svédek esetében nem állítható. Az ő népességi arányuk, 6%-kal, hasonlóan kicsiny, mint a ladinoké Dél-Tirolban (4%), és mégis egész Finnországban a svéd a második országos nyelv, holott sok finn, aki soha nem kerül kapcsolatba finnországi svédekkel, olyan második nyelvet, melynek elterjedtsége nagyobb, amilyen az angol, előnyben részesítene. Az ilyen okokból kialakuló ellenállás nem segíti a kisebbségvédelmet.

13. 2001-ben a foglalkoztatottak száma 216 300, ebből 34 447 közalkalmazott, ami a lakosság 7,5%-ának felel meg (Autonóm Provincia Bozen, Tartományi Statisztikai Intézet: Dél-Tirol statisztikai évkönyve 2002. 179.).

14. A két-, illetve többnyelvűség sokhelyütt Dél-Tirol privátgazdaságában is elengedhetetlen szükségszerűség, ugyan nem de jure, de annál inkább de facto. Egyidejűleges következmény a honos munkaerő védelme a kívülről jött konkurenciával szemben, ami az EU egyenlőségi alapelvébe sem ütközik.

15. Adottak a kettős szerepek, mikor a németajkúak Olaszországban nemzeti kisebbség, de egyidejűleg az autonóm Dél-Tirolban 2/3-os többség, míg az olaszok, mint Olaszországban névadó nemzet, a nemzeti többséghez tartoznak, de Dél-Tirolban 25%-os helyi kisebbséget képeznek. Ezen túl az összetett elemzésben felismerhetőek többszörös szerepek, például Bozen városnál, amely többségében (kb. 73%) olasz nyelvű tartományi fővárosa a többségében (kb. 64%) német nyelvű autonóm Dél-Tirolnak, a többségében (94%-ban) olasz nyelvű Olaszországban.

16. „… intézkedések sora Trentino-Dél-Tirolban a német ajkú kisebbség javára a kisebbségvédelem ajánlandó szintjéhez vezetett…” (Európa Tanács, Miniszteri Bizottság, 2002. július 3-án kelt határozat az olaszországi nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretszerződés foganatosításáról (ResCMN(2002)10,1. pont második kötőjel) ResCMN(2002).