A tanulmány arra keres választ, hogy melyek azok az eszközök, amelyek a magyar közoktatási környezetben alkalmasak a szakmai elszámoltathatóság elvének érvényesítésére. Ennek érdekében értelmezi a témával kapcsolatos alapvető fogalmakat, áttekintést nyújt a közoktatási teljesítménymenedzsment-rendszerek legfontosabb elemeiről, összehasonlítja a minőségorientált (intézményértékelésen alapuló) és a teljesítményorientált (tanuló teljesítmények mérésén alapuló) elszámoltathatósági rendszereket, valamint feltérképezi az indirekt (nyilvánosságon alapuló) és a direkt (célzott fejlesztésen alapuló) beavatkozás eszközrendszerét. A Magyarországon alkalmazható rendszer legfontosabb jellegzetességeinek összefoglalása alapján a tanulmány reflektál a folyamatban lévő rendszerépítő fejlesztésekre és oktatáspolitikai gyakorlatra.
Az évtized első felének hazai oktatáspolitikai vitáiban az elszámoltathatóság fogalma futotta be az egyik legnagyobb karriert. E sikerben jelentős szerepe volt a magyar közoktatás teljesítményével kapcsolatos illúziók folyamatos lebomlásának, különösen a PISA-eredmények hatására a nyilvánosságba is betörő válságdiskurzusnak, valamint a relatíve alacsony átlagos teljesítmények okairól (például minőségi, hatékonysági és méltányossági problémákkal való összekapcsolódásáról) szóló tudásunk bővülésének. Mára eljutottunk odáig, hogy az elszámoltathatóság követelménye a szakmai diskurzus egyik vezérfonalává vált – ahogy azonban ez lenni szokott – anélkül, hogy megtörtént volna a mögötte álló oktatástudományi és szakmapolitikai dilemmák szisztematikus feldolgozása. Az elszámoltathatóság fogalmának emésztetlensége rányomja a bélyegét az azt egyre inkább középpontba állító oktatáspolitikai gyakorlatra is. Egyszerre tapasztaljuk az ebbe a körbe tartozó eszközök iránti felfokozott várakozást és az eszközök alkalmazásával kapcsolatos mély tanácstalanságot. (Ez utóbbit az oktatásirányítás bátor magabiztossággal, de koncepciótlanul alkalmazott eszközök jogrendszerbe illesztésével „kompenzálja”.)
Az Oktatási Minisztérium megbízásából 2005–2006-ban az – azóta megszüntetett – Oktatáspolitikai Elemzések Központjában másfél éves intenzív szakértői munka folyt egy egységes közoktatási minőségértékelési rendszer alapjainak a felvázolására (OPEK 2006). A program zárójelentésének összeállításában több mint száz hazai szakértő működött közre, ennek ellenére az alapjául szolgáló koncepció sem az oktatáspolitika szereplői, sem a szakmai közvélemény számára nem vált különösebben ismertté, így elfogadottá sem. Ennek egyik oka a témáról szóló előzetes szakmai diskurzus elmaradása volt. A szakmai elszámoltathatóságról szóló gondolkodás tehát továbbra is gyakran tisztázatlan tartalmú fogalmakkal és szakmailag alig megalapozott alternatív stratégiákkal operál. Mindez különösen nagy hangsúly kap akkor, amikor nem kis részben az OPEK-stratégia hatására – az európai polgárok befizetett adóiból származó – jelentős források nyílnak meg a minőségértékelési (itthon meghonosodott erősen leegyszerűsítő szóhasználatban: mérési-értékelési) rendszer fejlesztésére hétéves időtávlatban.
Ennek az írásnak nem az OPEK-stratégia „népszerűsítése” a célja. (Természetesen az abban foglaltak hivatkozásként több ponton felbukkannak majd.) Sokkal inkább arra szeretnék kísérletet tenni, hogy a szakmai elszámoltathatóság követelményének érvényesítésével összefüggő kérdések vázlatos és lehetőleg a magyar kontextusba helyezett áttekintésével nyersanyagot szolgáltassak az erről szóló szakmapolitikai vitákhoz, és orientáljam az oktatáspolitikai gyakorlatról szóló reflexiót. Az írás ennek megfelelően nem „igazságot szolgáltat” a tervezés során a különböző szakmai érdekcsoportok között zajló és a nagyközönség számára ma még láthatatlan vitában, hanem támpontokat nyújt az e körben felmerülő dilemmák tágabb szakmai, szakmapolitikai (irányítási) és politikai mérlegeléséhez.
Még egy előzetes megjegyzés: az elszámoltathatóság pénzügyi-gazdálkodási, törvényességi és szakmai elemei nehezen elkülöníthetők. Ennek ellenére ez az írás – vállalva az egészségtelen leegyszerűsítések kockázatát – kizárólag a szakmai elszámoltathatósággal, az oktatás minőségével és eredményességével összefüggő kérdéseket érinti. Szeretném hangsúlyozni azonban, hogy hatékony pénzügyi ellenőrzés és törvényességi felügyelet nélkül a szakmai elszámoltathatóság érvényesítése érdekében tett erőfeszítések fabatkát sem érnek.
A továbbiakban kísérletet teszek a szakmai elszámoltathatóság fogalmának gyakorlatorientált értelmezésére, a magyar oktatásirányítás mozgásterének feltérképezésére, szó lesz a minőségértékelés által előállított információk hasznosulásáról és az elszámoltathatósági rendszerek tartalmáról, az alulteljesítés azonosításáról és az erre épülő célzott beavatkozás lehetőségeiről, valamint a kibontakozó magyarországi elszámoltathatósági rendszer fejlődésének irányáról.
Minél több időt töltünk számítógépünk képernyője előtt az elszámoltathatóság definíciós kísérletei után nyomozva, annál nyilvánvalóbbá válik, hogy a hagyományos akadémiai eljárás (mértékadó meghatározási kísérletek feltérképezése, összehasonlító elemzésük, majd pedig egy saját n-edik definíció előállítása) az elérhető információk rendkívüli bősége miatt nem sok sikerrel kecsegtet. Ennek megfelelően célszerűbb a különböző meghatározások mögött álló kérdések disztillátumának összeállítása, amely tudományos értelemben ugyan nem orientál egyértelműen, mégis lehetővé teszi az elszámoltathatóságról szóló strukturált gondolkodást. Már csak azért is ezt tartom követendő eljárásnak, mert – mint azt látni fogjuk – az alábbiakban felvázolt elszámoltathatóságfogalom és a javasolt eszközrendszer erősen kontextuális lesz, érvényességére csak államhatárainkon belül vállalok személyes, véleményem megbízhatóságáig terjedő garanciát. Ebből fakadóan nem tekintem feladatomnak az elszámoltathatóság biztosítására hivatott eszközök nemzetközi összehasonlító elemzését sem, bár nemzetközi példákkal és a nemzetközi diskurzusban megfigyelhető hangsúlyeltolódások jelzésével élni fogok.
Mindennek megfelelően egy olyan értelmezési keretet fogok alkalmazni, amely működik, tehát lehetővé teszi a gyakorlati problémák azonosítását és kezelését. Ezt az értelmezési keretet a Világbank nyújtja nekünk (The World Development Report, 2004). E modell szerint az elszámoltathatóság lényegében egy sajátos tartalmú kapcsolat: valaki érvényesíti valakivel szemben, valaki elszámoltat valakit. Azt a személyt (intézményt), aki elszámoltat, főnöknek (principal), azt, akik elszámoltatnak, ügynöknek (agent) nevezzük. A főnök-ügynök kapcsolatban akkor érvényesül az elszámoltathatóság követelménye, ha kimutatható benne öt feltétel. (1) A főnök valamilyen feladat elvégzését bízza az ügynökre. (2) A feladat elvégzését díjazza, tehát a feladat elvégzéséhez szükséges forrásokat az ügynök rendelkezésére bocsátja. (3) Az ügynök elvégzi a feladatot, és (4) információt nyújt a feladat elvégzéséről. (5) A főnöknek kényszerítő eszközök állnak a rendelkezésére, amelyeket alkalmaz is abban az esetben, ha az ügynök nem vagy nem megfelelő minőségben teljesíti a feladatot. Nagy általánosságban a követelmények mindegyikének teljesülnie kell ahhoz, hogy elszámoltathatóságon alapuló kapcsolatról beszélhessünk. Ugyanezeknek az egyszerű követelményeknek kell érvényesülniük a közszolgáltatásokban közreműködő intézmények közötti kapcsolatokban is.
Mivel sajátos tartalmú kapcsolatokról beszélünk, fel kell térképeznünk e kapcsolatok szereplőit. Helyi közszolgáltatások esetében, mint amilyen például a közoktatás, a szereplők három nagyobb csoportjáról van szó: az államról, a szolgáltatást nyújtó intézményekről és a szolgáltatást igénybe vevő polgárokról (kliensek). E csoportok azonban önmagukban is összetettek, belső elszámoltathatóságon alapuló kapcsolatokba lépnek: ilyen például az önkormányzat testülete (politikusok) és az önkormányzat hivatala (adminisztráció) közötti kapcsolat vagy egy szolgáltató intézmény egésze (iskola) és a szolgáltatást nyújtó szakemberek (pedagógusok) közötti kapcsolat.
Az elszámoltathatóság érvényesítésének van egy rövid útja (a szolgáltatást igénybe vevő ügyfél és a szolgáltató közötti kapcsolat), és van egy áttételes útja (a polgárok és az állam, helyi közszolgáltatás esetén a polgárok és a közszolgáltatást kötelező feladatként ellátó önkormányzat, valamint az állam/önkormányzat és a szolgáltató intézmény közötti kapcsolat) (1. ábra).
1. ábra • Elszámoltathatósági kapcsolatok a közszolgáltatásokban
A témánk szempontjából releváns kapcsolatokat illetően tehát alapvetően négy elszámoltathatósági viszonyra kell figyelnünk:
1. Az elszámoltathatóság rövid útja: a szolgáltatást igénybe vevő kliensek és a szolgáltató közötti kapcsolat. Vannak olyan közszolgáltatások, amelyek esetében a kliens és a szolgáltató közötti kapcsolatban relatíve könnyen érvényesíthető az elszámoltathatóság minden szükséges feltétele. Ilyen például a szemétszállítás; a kliens és a szolgáltató közötti érintkezés nem túl gyakori, és a kliens pontosan meg tudja ítélni a szolgáltatás minőségét: vagy elviszik hetente kétszer a szemetet, vagy sem. Egészen más a helyzet a magas hozzáadott értéket képviselő és komoly szakképzettséget igénylő, igen kevéssé standardizálható (ún. diszkrecionális) szolgáltatások esetén, mint amilyen például a betegellátás vagy az oktatás. Az ebben közreműködő szakemberek naponta hoznak komoly döntéseket, amelyek megítéléséhez a kliens (beteg, szülő, tanuló) nem rendelkezik elegendő információval. Sőt a kliens még a szakember munkájának eredményességéről sem tud ítéletet alkotni. (Biztos, hogy a megszűnt panaszok a helyreállt egészség jelei? Ha igen, biztos, hogy ez az orvos tevékenységének az eredménye? Biztos, hogy a gyermek tanulási sikere a pedagógus munkájának az eredménye?) Mindebből következően a kliens nem képes meghatározni az orvos vagy a pedagógus által elvégzendő feladat tartalmát, nem feltétlenül tudja megítélni az orvos vagy a pedagógus munkájának minőségét vagy sikerességét. Tehát egyenlőtlen mértékben informált szereplők közötti kapcsolatról van szó, amelyen belül nem érvényesülhet maradéktalanul a kikényszeríthetőség követelménye.
2. Az elszámoltathatóság biztosításának áttételes láncolatában az első elem a polgárok és az állam közötti politikai kapcsolat (voice). E tekintetben az alapkérdés az, hogy a polgárok adófizetői általános érdekeltsége és egy szűkebb csoportjuk (kliensek) érdekei hogyan összegződnek, hogyan történik az érdekek aggregációja és artikulációja. Másként fogalmazva, hogyan történik a polgárok önszerveződése és részvétele. Ugyanebbe a körbe tartozik, hogy milyen mértékű az állam, helyi közszolgáltatások esetén az önkormányzat nyitottsága (openness) és válaszadó képessége (responsiveness). Mivel ez az írás a központi oktatásirányítás mozgásterével kapcsolatos közpolitikai problémákat igyekszik feltérképezni, az elszámoltathatóság említett politikai leágazásaival vagy az állam (önkormányzat) politikai intézményei és az adminisztráció közötti kapcsolattal a továbbiakban nem foglalkozom. Azt azonban szükséges jelezni, hogy az elszámoltathatóság érvényesítésének áttételes útja lényegében egy lánc, amelyben ha meggyengül vagy elszakad bármely elem, nem érvényesíthető az elszámoltathatóság.
3. A második áttételes elszámoltathatósági kapcsolat az állam és a szolgáltató intézmények közötti irányítási kapcsolat, a szolgáltató működésének kereteit kijelölő „szerződés” (compact). Nagy általánosságban itt az a kérdés, hogy kinek, milyen befolyása van az elszámoltathatóság mind az öt elemét tartalmazó, a szolgáltató intézmény működésének kereteit megszabó „szerződés” tartalmának kialakítására. Másképpen: e tekintetben milyen munkamegosztás alakul ki az állam különböző szereplői (központi oktatásirányítás, önkormányzat) között, illetve milyen mértékű a szolgáltató intézmény autonómiája, milyen mértékben kap felhatalmazást az általa követett célok önálló meghatározására? Mint sok más közszolgáltatás esetében is, a közoktatási szolgáltatókkal szembeni elvárások megfogalmazása és az elszámoltathatóság biztosításának egyéb eszközei felett nem csupán egy állami szereplő diszponál. (Ez a „több főnök” problémája.) A decentralizált magyar közszolgáltatási rendszerben, ahol a közoktatási szolgáltatások biztosítása alapvetően az önkormányzatok feladata, s ahol az iskolák tulajdonosai az önkormányzatok, az alapvető elszámoltathatósági kapcsolat az iskolafenntartó önkormányzat és az iskola közötti kapcsolat. A kérdés tehát az, hogy a központi oktatásirányításnak milyen eszközei vannak arra, hogy biztosítsa az elszámoltathatóság érvényesülését ebben a kapcsolatban. Ezt a kapcsolatot tovább színezi, hogy a diszkrecionális szolgáltatást nyújtó intézmények részben autonóm módon jelölnek ki célokat maguk számára, és az oktatási rendszerek komplexitásának növekedése egyre inkább felértékeli az önként vállalt intézményi célok szerepét.
4. Az áttételes út harmadik eleme a szolgáltató intézmény és a szolgáltatást végző szakértők (frontline professionals) közötti menedzsmentkapcsolat. A közszolgáltatásokat igénybe vevő kliensek közvetlenül a szakértőkkel (orvosokkal, szociális munkásokkal, könyvtárosokkal és pedagógusokkal) állnak kapcsolatban. Érdekeik érvényesítésekor azonban a kliensek már az egész szolgáltató szervezettel lépnek kapcsolatba („kihívják az üzletvezetőt”). Ugyanígy, az állam és a szolgáltatást nyújtó szakemberek közötti irányítási kapcsolat szintén közvetett, az irányítás célcsoportja az iskola és nem a pedagógus. Ennek megfelelően az elszámoltathatóság közvetett érvényesítésének utolsó láncszeme a pedagógusok szervezeten belüli elszámoltathatóságának biztosítása. Ez lényegében az iskolán belüli humánerőforrás-gazdálkodás problémája. A humánerőforrás-gazdálkodás öt klasszikus területéből négy (alkalmazás és a munka tartalmának meghatározása, bérezés és a pénzügyi ösztönzők alkalmazása, a munkavégzés szabályainak rögzítése, egyéni teljesítményértékelés) lényegében az elszámoltathatóságon alapuló kapcsolatok korábban leírt tartalmának felel meg. (A humánerőforrás-gazdálkodás ötödik területe, a kapacitásépítés nem kapcsolódik szorosan az elszámoltathatóság problémájához.)
Az elszámoltathatóság rövidre zárt és áttételes érvényesítésével kapcsolatban is számos probléma mutatható ki világszerte. Mielőtt elmélyednénk abban, hogy az eddig elmondottak hogyan vetődnek fel a magyar közoktatásban, érdemes rövid leltárt készíteni e problémákról és az azokra adott tipikus válaszokról.
Kézenfekvő módon az elszámoltathatóság rövid úton történő érvényesítésének ideáltipikus módja az olyan kapcsolat, amely kizárólag a kliens erején alapszik: ez a piaci kapcsolat, amelynek meghatározó elemei a választás szabadsága és a fogyasztó vásárlóereje. A fogyasztó kizárólag ott vásárol, ahol igényei kielégítést nyernek, a szolgáltató pedig erősen ösztönzött arra, hogy kielégítse a kliens igényeit. Ráadásul a piaci szereplők tökéletesen autonóm módon működnek, gyakorlatilag úgy menedzselik humán erőforrásaikat, ahogy jónak látják. Nyilvánvaló módon azonban a közszolgáltatások jelentős része, egyebek között a közoktatás is számos okból nem szervezhető meg a piaci logika alapján:
Mindebből kiindulva – fenntartva ugyan, hogy a közszolgáltatások fő célja az azokat igénybe vevő kliensek igényeinek kielégítése – nyilvánvaló, hogy az elszámoltathatóság érvényesítése érdekében bizonyos területeken (így például az oktatásban) elsősorban az áttételes út adta lehetőségekre kell hagyatkoznunk. Látnunk kell azonban, hogy ez az út is kudarcos tapasztalatok végtelen tárházát kínálja számunkra. Mint említettem, a polgárok és az állam (helyi közszolgáltatások esetén az önkormányzat) közötti elszámoltathatóság alapvetően politikai természetű kérdés, és mint ilyen, kívül esik ezen írás látókörén. A teljesség kedvéért mégis érdemes felvillantani néhány problémát ezzel kapcsolatban is:
Ez a lista természetesen bővíthető, és nem kétséges, hogy minden eleme érvényes módon vethető fel Magyarországgal kapcsolatban is.
A kormányzat (önkormányzat) és a szolgáltató intézmények közötti kapcsolatban az elszámoltathatóság érvényesítésének világszerte tipikus korlátai a következők:
Végül ízelítőül álljon itt néhány tipikusnak nevezhető probléma a szolgáltató szervezet és saját „frontemberei” (szakértői) közötti elszámoltathatósággal kapcsolatban:
A magyarországi közoktatási rendszer mélyreható elemzése nélkül is elmondható tehát, hogy az elszámoltathatóság érvényesítésének rövid és áttételes útja is potenciális diszfunkciók sokaságával terhelt. A problémák kezelésére két közszolgálati menedzsmentiskola kínál eszközöket: az áttételes út zavaraira adott válasz a rövid út középpontba helyezésén alapuló New Public Management (NPM) mozgalom, valamint a rövid út potenciális korlátaira és veszélyeire való hivatkozással az áttételes út zavarainak kiküszöbölését középpontba állító, nem kis részben az NPM kritikáján alapuló New Public Service (NPS) iskola (OECD, 2005; Denhardt–Denhardt 2001).
A New Public Management mozgalom az elszámoltathatóság megerősítését a „fogyasztói befolyás” megerősítésétől, a választás lehetőségének kiterjesztésétől (az egyéni érdekek korábbinál erőteljesebb érvényesítésétől) várja, és az irányítási folyamatok hatékonyságára fókuszál. Eszközei között szerepel a verseny erősítése, a piaci kapcsolatok szimulálása, a keresletoldali finanszírozás, a közszolgáltatások teljesítményének mérése, a piaci ösztönzők alkalmazása (például teljesítményfüggő finanszírozás, teljesítmény alapú bérezés), a „fogyasztói” támogató szolgáltatások, a stratégiai tervezés, a dereguláció és a standardok alkalmazása, a szolgáltató szakértők közösségi alkalmazásának visszaszorítása. (Mindez természetesen igen egyszerűen lefordítható az oktatáspolitikai eszközrendszerére is.)
A New Public Service iskola az egyéni érdekkel szemben a közösségi érdekek érvényesítését hangsúlyozza, ennek megfelelően a nagyobb hatékonyság helyett a nagyobb válaszadó képességet (responseveness) állítja a középpontba. Megkülönbözteti az üzleti technikákat az „üzleti értékektől”, az előbbivel szemben nyitott, az utóbbit elutasítja. Ennek megfelelően eszközrendszere is különböző: közös célok mentén szerveződő közösségi, üzleti és nonprofit résztvevőkből álló koalíciók építése, az összefoglalóan „nyílt kormányzatnak” (open government) nevezett eszközrendszer (polgárok képessé tétele a döntéshozatalban való részvételre, az információkhoz való hozzáférés biztosítása, felhasználóbarát kormányzati szolgáltatások stb.), valamint a közszolgáltatások minőségértékelése.
Látható, hogy merőben különböző a két „iskola” értékháttere, a közszolgáltatások céljáról vagy az állampolgárok szerepéről szóló ítélete. Ugyanakkor az is nyilvánvaló, hogy az NPM és az NPS eszközrendszere nem feltétlenül egymást kölcsönösen kizáró eszközök gyűjteménye, ráadásul az elszámoltathatósági kapcsolati kör más-más pontján avatkoznak be. Az eddigiekben láttuk, hogy a diszkrecionális, magas intenzitású közszolgáltatások esetében (mint amilyen a közoktatás) nem hagyatkozhatunk kizárólag az elszámoltathatóság áttételes vagy rövid útjára. Anélkül, hogy fel szeretném menteni az olvasót az értékválasztások terhe alól, úgy vélem, a közoktatási rendszer elszámoltathatósági kapcsolatainak (a kontextus) elemzése alapján azonosított problémák megoldása érdekében bőven meríthetünk a két iskola által felkínált eszközökből.
Az eddigiekben általában a közszolgáltatásokkal kapcsolatos elszámoltathatóságról volt szó, a további mondandóm kizárólag a közoktatásra vonatkozik. A következő kérdés, amelyet célszerű feltennünk, hogy mi a központi oktatásirányítás szerepe mindebben. Tipikus és főleg centralizált oktatásirányítási rendszerekre jellemző szereptévesztés, hogy az eddigiekben felvázolt elszámoltathatósági kapcsolatok kiválthatók az állammal (konkrétan a központi oktatásirányítással) szembeni elszámoltathatóság érvényesítésével. Egy bizonyos életkoron túl minden magyar polgár közös élménye azonban, hogy a központi irányítás által felülírt helyi elszámoltathatósági kapcsolatok rendszere csupán az elszámoltathatóság illúzióját nyújtja. Decentralizált rendszerekben azonban láthatóvá válik (vagy láthatóvá kellene válnia), hogy a központi oktatásirányítás közvetlen módon csupán olyan mértékben felelős az elszámoltathatóság érvényesítéséért, amilyen mértékben meghatározza a szolgáltató intézményekkel szembeni elvárásokat, az intézmények működése alapjául szolgáló „szerződés” (compact) tartalmát. Ugyanolyan mértékben tehát, amilyen mértékben a helyi önkormányzatokkal osztozik e feladaton, osztoznia szükséges az intézményekkel szembeni elszámoltathatóság érvényesítésében is, ugyanis a központi irányítás nem egyetlen letéteményese a közjónak. Helyhatóságok által ellátott közszolgáltatások esetében ugyanekkora, ha nem nagyobb szerepük van azoknak a közvetett eszközöknek, amelyek segítségével az oktatásirányítás befolyásolhatja a rövid és a helyi áttételes elszámoltathatósági kapcsolatok minőségét. Ezt teheti a játékszabályok rögzítésével és olyan eszközök működtetésével, amelyek e kapcsolatok szereplőit informálják. (E körben olyan eszközökről van szó, amelyek költséghatékony működtetése nem várható a helyi szereplőktől.)
2. ábra • Az országos oktatásirányítás befolyása az elszámoltathatóság érvényesítésében
A közvetett és közvetlen eszközök arányát azok „rendszerkompatibilitása” jelöli ki; e tekintetben a magyar közoktatási rendszer strukturális alapvonásaiból kell kiindulnunk. E rendszerjellemzők rögzítése szűrőként viselkedhet a lehetséges alternatív eszközök és megoldások közötti döntés során. Véleményem szerint a magyar közoktatásnak az írás témája szempontjából releváns strukturális alapvonásai a következők:
Egy – akár a magyarhoz hasonló – decentralizált rendszerben is rendkívül nagy felhatalmazással kell rendelkeznie a központi oktatásirányításnak az elszámoltathatóság érvényesítése tekintetében. Ennek alapja a közfinanszírozáshoz kapcsolódó miniszteri felelősség a közpénzekből finanszírozott oktatási szolgáltatások minőségéért. A szolgáltatások minőségét azonban a szolgáltató intézmény tulajdonosán (jellemzően önkormányzat) és magán a szolgáltatón (iskolán) kívül senki sem garantálhatja. Magyarországon az állami költségvetési finanszírozás kedvezményezettje igen kevés kivételtől eltekintve az iskolafenntartó, és a finanszírozás alapja a közoktatási szolgáltatások esetében az önkormányzatokhoz telepített kötelező feladatrendszer. Az oktatási szolgáltatások elszámoltathatóságával kapcsolatos legfontosabb közvetett eszköz a központi oktatásirányítás és az önkormányzatok közötti elszámoltathatóság érvényesítése.
A rendszer fókuszában azonban az oktatási intézménynek kell állnia. Az iskolának kell működtetnie azokat a belső, tanulásfejlesztésre orientált intézményi mechanizmusokat, amelyek lehetővé teszik a minőség folyamatos javítását. E tekintetben szinte mindegy, hogy e belső intézményi mechanizmusokat minőségbiztosításnak („csináljuk ugyanazt, de jobban”) vagy innovációnak („csináljunk valami mást máshogyan”) hívjuk – már ha mindkettő alatt alapvetően tanulásfejlesztésre irányuló tevékenységet értünk. (Mint később még szó lesz erről, a legtöbb magyar iskolában a minőségirányítás is innováció, és éppen a minőségirányítás generálhat keresletet a pedagógiai innováció számára az intézményben.) Az intézmények tulajdonosaival szemben érvényesítendő elszámoltathatóság alapja ugyanez: működtetik-e saját iskoláikban ezeket a mechanizmusokat, és ha igen, milyen sikerrel?
Az e körbe tartozó szervezeti tevékenységek előírása és a szabályozás eszközeivel kötelező intézményi tevékenységgé előléptetése szükséges, ám nem elégséges feltétel. A központi oktatásirányításnak kell gondoskodnia arról is, hogy a közoktatási intézmények a minőségelvárásoknak való megfelelésre (intézményi szintű folyamatos fejlesztésre) ösztönző, kényszerítő és támogató környezetben működjenek. E környezet legfontosabb elemeit a 3. ábra tartalmazza.
3. ábra • Az intézményi minőségfejlesztés rendszerkörnyezeti feltételei
A rendszerszintű feltételek öt csoportján végigtekintve, kettőről minden további nélkül megállapíthatjuk, hogy Magyarországon – a kisebb-nagyobb diszfunkciók ellenére – többé-kevésbé adottak. Az egyik a megfelelő mértékű szervezeti, pénzügyi és szakmai intézményi autonómia, amely a nyolcvanas évek közepe, még inkább a rendszerváltás óta a magyar oktatási rendszer egyik stabil pillére; a másik a hozzáférhető támogató rendszer, amely regionális összehasonlításban – mind kapacitásait, mind az erre szánt erőforrásokat tekintve – kiugróan fejlett. E két elem képezi a nemzetközi fősodor oktatásról való gondolkodásának az alapját, amely a magyarra igen kevéssé lefordítható empowerment (felhatalmazás). A szónak kettős jelentése van: jelenti egyrészt a valamilyen tevékenységre való felhatalmazást, az önálló döntéshozatal lehetőségét, másrészt a tevékenység ellátására való alkalmassá tételt is. A másik három feltétel (könnyen interpretálható célok, minőségértékelés és visszacsatolás, beavatkozás) lényegében egy egységes közszolgálati teljesítménymenedzsment-rendszer alkotóelemeit foglalja magában.
Amikor a közoktatásban elszámoltathatóságról beszélünk, azt jellemzően három különböző jelentéstartalommal tesszük: értjük alatta az ellátandó oktatási szolgáltatás pontos meghatározását, a szolgáltatás értékeléséről szóló információt, valamint az elégtelen minőségű szolgáltatás esetén alkalmazott beavatkozást (Scheerens és mtsai 2003). Ez arra utal, hogy az elszámoltathatóság érvényesítése során nem korlátozhatjuk figyelmünket a minőségértékelés eszközeire, teljes teljesítménymenedzsment-logikában gondolkodunk, amelynek – az intézményi tanulásfejlesztés rendszerszintű feltételeiről mondottakkal összhangban – rendszerré kell szerveződnie az összegződő hatás biztosítása érdekében.
4. ábra • Egy teljes közoktatási teljesítménymenedzsment-rendszer elemei
A célok kijelölését szolgáló rendszernek vannak szabályozó elemei (például központi tanterv), de vannak olyanok is, amelyek nem öltenek jogszabályi formát, hanem oktatáspolitikai elvárások formájában jelölnek ki célokat a szolgáltatók számára (ezt szolgálhatja például egy kormányzati oktatásfejlesztési stratégiában rögzített kompetencialista is). A magyarhoz hasonló decentralizált rendszerekben a célok kijelölését szolgáló mechanizmus közös eleme, hogy alapvető funkciója az interpretáción alapuló közvetett hatás kifejtése (OPEK, 2003). Az oktatás helyi szereplői nem követik a központilag kijelölt célokat, hanem interpretálják azokat, és az interpretáció eredményét beépítik saját célrendszerükbe. Ez jó esetben nemcsak az iskolákban követett eljárás, hanem érvényesül az összes többi helyi szereplő viselkedésében is. A kulcskérdés tehát az interpretálhatóság. A tantervek és a gyújtó hangú miniszteri beszédek azonban nehezen fordíthatók le tanítási-tanulási stratégiákra. Mindezt konkrét, eredményességi célokat tartalmazó követelményrendszer, más néven standardok rögzítése teszi lehetővé. A tanterv rögzíti, hogy a tanulóknak mit kell tudniuk, és mire kell képessé válniuk egy-egy pedagógiai szakasz végén, a standardok viszont szintekre bontják a teljesítménykövetelményeket, és leírják az egyes szinteket (deskriptorokat rendelnek hozzájuk) (Hamilton–Koretz 2002).
A másik említett „rendszerkörnyezeti feltétel” a minőségértékelési rendszer működtetése. Egy teljes minőségértékelési rendszer három pilléren nyugszik. (1) Az oktatási intézmények külső értékelésén (Magyarország és Finnország kivételével minden európai országban a tanfelügyeletek látják el ezt a szerepet); (2) eredményességi információk gyűjtésén a tanulói teljesítmények külső standardizált és rendszeres mérése és vizsgák alapján; (3) az értékelés alapjául szolgáló alapinformációk, illetve a másik két pillér által gyűjtött információk kiegészítését (interpretációját) szolgáló oktatási információs és empirikus kutatási rendszeren.
A minőségértékelést rendszernek tekintjük, tehát kell, hogy valami integrálja. A minőségértékelés alapjául szolgáló standardok két okból nem képesek betölteni az integrációs szerepet. Egyrészt a standardok rendszere túlságosan töredezett, a legkülönbözőbb minőségértékelési tevékenységek alapjául szolgáló (eredményességi, minőségi, feladatellátási, statisztikai) standardok nem egységesíthetők. Másrészt a standardok és az értékelési információ közötti kapcsolat túlságosan távoli és közvetett. Számos európai oktatási rendszerben a minőségértékelés integrációját az egyik pillér, a tanfelügyeletek által ellátott külső intézményértékelésbe épített visszacsatolás biztosítja. Mivel azonban Magyarországon 1985 óta nem működik tanfelügyelet, a minőségértékelési rendszer egyes elemeinek (pilléreinek) az összekapcsolását, a rendszer integrációját önállósult funkcióként a minőségértékelési információk visszacsatolása kell hogy biztosítsa. Természetesen mindegyik pillérnek önálló visszacsatolási mechanizmussal kell rendelkeznie; ilyen az intézményértékeléshez kapcsolódó jelentések mechanizmusa (reporting), a mérési adatok visszacsatolása, az oktatásstatisztika jelentési rendszere vagy az empirikus kutatások eredményeinek disszeminációja. Ezek bizonyos elemeinek azonban egy egységes közoktatási indikátorrendszerben és az arra épülő visszacsatolási mechanizmusban kell összekapcsolódniuk. (Az indikátorok elfogadása és a vezetői információs rendszerben történő alkalmazása nem elemzési vagy fejlesztési, hanem irányítási eszköz.)
A minőségértékelési rendszer által szolgáltatott információk alapján a gyenge teljesítményhez és/vagy alacsony minőséghez kapcsolódóan szükség van a beavatkozásra. Ez a beavatkozás megvalósítható közvetett módon (mint például az iskolák tanulói teljesítményeken alapuló rangsorolása vagy az intézményértékelésen alapuló minősítése), amely más szereplők viselkedésének befolyásolásával jutalmazza a jól teljesítő és bünteti a gyengén teljesítő intézményeket. A beavatkozás azonban lehet célzott és közvetlen is, mint amilyen a gyengén teljesítő intézmények kötelező fejlesztése vagy az iskolavezetés lecserélése.
A teljesítménymenedzsment eszközrendszere számos módon kialakítható. Mivel a meglévő közoktatási rendszer minőségét és eredményességét szeretnénk szolgálni, az eszközöknek nyilvánvalóan illeszkedniük kell a működő rendszerbe, tehát megint csak a magyar közoktatás strukturális alapvonásaiból kell kiindulnunk. E kontextusból és a nyilvánvaló hatékonysági megfontolásokból fakadóan a helyi elszámoltathatósági kapcsolatok erősítése, a minőségfejlesztés „környezeti” feltételeinek a megteremtése során a szubszidiaritás elvének kell érvényesülnie: azokat a rendszereket kell a központi oktatásirányításnak működtetnie, amelyek nem illeszthetők be hatékonyan a helyi elszámoltathatósági kapcsolatokba. A teljesítménymenedzsment-rendszert a központi oktatásirányításnak tehát oly módon kell működtetnie, hogy az biztosítsa a helyi elszámoltathatósági kapcsolatokat. (Ehhez képest az oktatási szolgáltatásokat nyújtó szervezetek elszámoltathatóságának közvetlen oktatásirányítási eszközökkel történő biztosítása csak másodlagos.) E tekintetben Magyarországon a közoktatás jelenlegi törvényi szabályozási rendszere kellőképpen eligazít bennünket.
A rendszer meglévő elemeinek feltérképezéséhez, illetve „rendszerkompatibilis” fejlesztéséhez megvannak tehát a megfelelő támpontjaink. Van azonban még egy szempont, amelynek alkalmazása már több nehézségbe ütközik: mi az, ami Magyarországon működik és mi az, ami nem? Már önmagában a kérdés is némi értelmezést igényel. Az oktatásirányítás által alkalmazott bármilyen közpolitikai eszköz célja, hogy megváltoztassa az oktatás szereplőinek (pedagógusok, iskolaigazgatók, önkormányzati oktatásirányítók, szülők stb.) viselkedését. A helyi elszámoltathatósági kapcsolatrendszer minden egyes szereplője egy sajátos és egyedi mozgástéren belül hoz döntéseket, jórészt ez a mozgástér határozza meg a viselkedésüket. Vannak olyan oktatásirányítási eszközök, amelyek nem képesek befolyásolni vagy felülírni a szereplők mozgásterét, ezért hatástalanok maradnak. Ez esetben a szereplők mozgástere kioltja vagy felülírja az irányítási eszköz alkalmazásától várt hatást. Vannak azonban olyanok, amelyek illeszkednek abba a hatásrendszerbe, amelynek alapján a szereplők viselkedése kialakul, vagy következmények tekintetében olyan erősek, hogy képesek felülírni a korábbi mozgástér néhány meghatározó elemét. Ennek alapján megkülönböztethetünk nem domináns és domináns oktatásirányítási eszközöket. Fontos hangsúlyozni, hogy nem feltétlenül az eszköz alkalmazásához kapcsolódó konzekvenciák ereje teszi dominánssá az eszközt, és fordítva, a hatásukban valaki számára erős konzekvenciák más számára nem változtatják dominánssá az eszközt. Az előbbire jó példa az oktatáspolitika tudatosan igen ritkán vagy igen erőtlenül alkalmazott eszköze, a szereplők meggyőzése. Ennek ellenére volt példa arra, hogy egy sajátos, „szómágián” alapuló változata domináns hatású volt, például a helyi tanterv vagy a minőségbiztosítás kommunikációja. (Bizonyos időszakokban a csapból is ezek a kifejezések folytak, minek hatására az oktatás szereplői elkezdtek a szavak sugallta keretek között gondolkodni, vagy legalábbis szorongást keltett bennünk a dekódolt elvárásokhoz való alkalmazkodás elmaradása.) Az utóbbira, a komoly következményekkel járó, mégsem domináns eszközökre jó példa a középiskolai felvételi vizsga. A gyerekek és a szülők szempontjából igen nagyok a következményei, az iskolákban zajló pedagógiai gyakorlatra azonban alig van befolyásuk. (Az általános iskolák nem érdekeltek abban, hogy a nagyszámú sikeres felvételi hatására lefölözzék legjobb diákjaikat.) Természetesen vannak olyan országok, amelyekben az oktatás társadalmi környezete és az oktatási rendszer sajátosságai a domináns eszközök alkalmazása nélkül is biztosítják az oktatás magas teljesítményét (Rotberg 2006), Magyarország azonban nyilvánvalóan nem tartozik közéjük.
Mindezzel kapcsolatban a legnagyobb problémánk az, hogy valójában nem tudjuk, mi működik Magyarországon és mi nem. Pontosabban: van, amit tudunk, van, amit magabiztosan feltételezhetünk, és van, amiről fogalmunk sincs. Ennek oka, hogy az erre irányuló közpolitikai kutatások és elemzések hiányában alig tudunk valamit a helyi szereplők mozgásteréről, és szinte sohasem történik meg az oktatáspolitikák és oktatásfejlesztési programok értékelése. (Ilyen elemzéseket rendszerszerűen a rövid életű Oktatáspolitikai Elemzések Központja végzett, ezenkívül egy-két ebbe a körbe sorolható elemzést rendelt meg az Oktatási Minisztérium vagy a Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa.)
Tudjuk például, hogy a hagyományos jogi szabályozás és a tartalmi szabályozás bemenetre és folyamatokra vonatkozó eszközei, valamint a finanszírozásra és az önkéntes („bejelentkezésen” és kínálaton alapuló) fejlesztésre irányuló eszközrendszer nem domináns elemekből álló irányítási rendszer (OPEK, 2003; Hermann 2005; Radó 2006). Mindezeket az eszközöket – mint törvényi szabályozás, tanterv, kiegészítő normatíva vagy pályázati alapú fejlesztés – jellemzően felülírja a helyi szereplők viselkedését meghatározó kontextus. Ha mégis kifejtik a várt hatást, ez azért történik, mert – mintegy véletlenül – illeszkednek a helyi kontextusba. (Ezt történt például az antidiszkriminációs politikával vagy az iskolai kezdő szakasz kitolására irányuló kezdeményezésekkel.) Mindezt azért tudjuk, mert az eredmények nem igazolják vissza az alkalmazott eszközöket, de hogy miért nem, arról kevés megbízható tudásunk van. A „magabiztosan feltételezhetjük” kategóriába tartozik például az a nem dokumentált, de szakértők sokasága által visszaigazolt feltételezés, hogy az új érettségi vizsga (és az alapjául szolgáló új követelményrendszer) hatalmas hatást gyakorolt a középfokú oktatás tanulási szempontból szinte minden releváns jellemzőjére a középiskolai hálózat egy bizonyos szegmensében. De szinte semmit nem tudunk például arról, hogy a központi fejlesztési programok milyen hatást gyakorolnak. Csak feltételezhetjük, hogy e fejlesztési programok által biztosított erőforrások (pénz, know-how, eszközök) abszorpcióját a helyi-intézményi kontextus határozza meg, anélkül, hogy maga a kontextus lényegesen átalakulna.
A minőségértékelés eszközeinek hatása az elszámoltathatóság érvényesítésére a következő mátrix segítségével illusztrálható (1. táblázat).
| Nem domináns | Domináns | |
|---|---|---|
| Gyenge következmény (low stakes) |
Kompetenciamérések | Nincs ilyen! |
| Erős következmény (high stakes) |
Középiskolai felvételi vizsga | Érettségi követelmények és vizsga |
Az elszámoltathatóság érvényesítésének lehetséges eszközeiről elmondottakból az következik, hogy törekednünk kell azok dominanciájának erősítésére (ami nem feltétlenül jelenti lecserélésüket). Mivel e tekintetben tudáshiánnyal küszködünk, a fogódzóink jellemzően külföldi példák (mi működik máshol?) és annak mérlegelése, hogy ami máshol működik, az működhet-e a sajátos magyarországi kontextusban.
A korábbiakban leírt közoktatási teljesítménymenedzsment-rendszer lelke a minőségértékelés. Származzon bármilyen forrásból a minőségértékelési információ, gyűjtésének és visszacsatolásának két elsődleges célja a szervezeti tanulás támogatása és a szakmai elszámoltathatóság biztosítása.
Igen sokan a szervezeti tanulás támogatásával kapcsolatos fejlesztő funkciókat tekintik elsődlegesnek – nem véletlenül. Mint már említettem, a magyarhoz hasonlóan, a fejlett országok oktatási rendszerei évtizedek óta az iskolák autonómiáját középpontba állító „felhatalmazás” (empowerment) alapú irányítási rendszereket működtetnek. E rendszerek legfontosabb pillérei (1) az iskolák által alkotott intézményi tanterv, (2) az intézményi önértékelés és (3) az intézményi minőségirányítási rendszerek működtetése (Bruggen 2000). Ez a fajta iskolai autonómia felértékelte az intézményi-szervezeti tanulást, és fokozatosan ennek szolgálatába állította a korábban szinte kizárólag elszámoltathatósági célokat szolgáló tanfelügyeletek működését. Mivel a szervezeti tanulás középpontjában a definíciószerűen (ön)fejlesztési célokat szolgáló iskolai önértékelés áll, melynek pártatlansága, objektivitása és tudásháttere nehezen biztosítható, a tanfelügyeletek külső intézményértékelési tevékenységében egyre inkább az önértékelés támogatása kapott hangsúlyt. Ennek legnyilvánvalóbb jele a külső intézményértékelés tartalmának fokozatos átalakulása volt. Mivel az intézményi önértékelés az egész intézményre irányuló tevékenység, az eredetileg az egyes pedagógusok munkájának értékelésével foglalkozó tanfelügyeletek többsége az adott országban relevánsnak tekintett minőségkritériumok mindegyikére kiterjedő teljes körű intézményértékelésre (full inspection) állt át. (Ezzel párhuzamosan a szakmai elszámoltathatóság érvényesítése az egyes pedagógusokkal szemben az intézményvezetés feladatai közé került át.)
Számos országban a külső intézményértékelés az intézményi önértékelés értékelését („metaértékelés”) is magában foglalja. Mindennek megfelelően felértékelődött a külső értékelést végző tanfelügyeletek saját szervezeti tanulása, amely képessé teszi az értékelőket arra, hogy más iskolák tapasztalatait közvetítsék az egyes iskolákba. Ez a megfontolás beépült az EU minőségpolitikájába is. Az Európai Bizottság és a Tanács 2001-ben kiadott, az iskolai minőségértékelésről szóló ajánlásainak is egyik kulcseleme a külső intézményértékelés támogató szerepe az iskolai önértékelésben (Recommendations, 2001). Magyarországon mindez természetesen nem működik, nincs sem tanfelügyelet, sem külső intézményértékelés. Az önértékelés külső támogatását egy lényegében piaci alapon működő tanácsadói szakma vállalta át.
Sok tekintetben hasonló a helyzet a tanulói teljesítmények mérésével is. Minden olyan esetben, amikor az iskolaszinten aggregált mérési adatokat nem hozzák nyilvánosságra, a mérés elsősorban a pedagógusok és az adott intézmény tanulása számára kínál tájékozódási pontokat. E tekintetben jelentős különbség van az Egyesült Államok és Európa között; amíg az amerikai mérési politika a pedagógusokat, addig a legtöbb európai ország az intézményt állítja a középpontba, illetve az intézményi önértékelés informálását hangsúlyozza.
Minden európai minőségértékelési rendszerben érvényesül a fejlesztési és elszámoltathatósági célok kettősége, azonban – mint arról a későbbiekben lesz szó – e két cél egyidejűleg nehezen szolgálható azonos hatékonysággal. A két cél közötti egyensúly megint csak merőben kontextuális. Így például az angol tanfelügyelet működésében az elszámoltathatóság, a hollandéban a fejlesztő célok dominálnak inkább. A magyaron kívül az EU tagállamai között nemigen van olyan oktatásirányítási rendszer, amely ne törekedne mindkét cél érvényesítésére. (A jelenlegi magyar rendszerben a fejlesztő cél abszolút dominanciája érvényesül.)
A minőségértékelési információk elválasztása a szervezeti tanulást támogató és az elszámoltathatóságot erősítő felhasználásuk szerint feltétlenül megkönnyíti a kérdésről való gondolkodást. Azonban látnunk kell, hogy a magyarországi közoktatás sajátos működési logikájából kiindulva kétes értékűnek tűnik az elválasztásuk. Ha végigtekintünk a szervezeti tanulás feltételein, azt látjuk, hogy szinte egyik jelenléte sem tipikus a magyar iskolákban.
Az elmúlt bő évtized során kialakultak a szervezeti tanulás formai keretei. A pedagógiai programok megalkotása, rendszeres felülvizsgálata, valamint az intézményi minőségirányítási rendszerek működtetésének kötelezettsége elméletileg tökéletesen megfelel a célnak. Mivel azonban az iskolák nem reflektálnak működésük minőségére és eredményességére, az imént leírt, a szervezeti tanulást nem támogató tipikus működési modell nem teszi lehetővé, hogy a jelenlegi minőségértékelési rendszer által szolgáltatott információk hasznosuljanak, a tanulásfejlesztést szolgáló erőfeszítések alapjául szolgáljanak. (Erre a legtöbbször elhangzó példa az iskoláknak visszacsatolt kompetenciamérési adatok jellemzően elmaradó intézményi hasznosítása.) Mi lehet az oka annak, hogy elmarad a külső referenciákra való odafigyelés?
Mindezek összegződő hatásaként a magyar iskolák többsége nem közvetít legitim, külső elvárásokat a pedagógusok felé, nem válik cél- és eredményorientált tanuló szervezetté. Erre utal a regionális összehasonlításban két évtizede rendkívül magas fejlesztési ráfordítások igen csekély mértékű hasznosulása is. A legkülönbözőbb fejlesztések csak szigetszerű eredményeket produkálnak, és szakértői becslések szerint a magyar iskolák 10-15 százalékában generálnak valódi változásokat. (A széles körben osztott szakmai közvélekedés szerint Magyarországon bármilyen problémára található jó gyakorlat, ez azonban a rendszer teljesítőképességét egyáltalán nem befolyásolja.) Noha a mértékek tekintetében hatalmas különbségek vannak az európai rendszerek között, maga a probléma, a szigetszerű fejlesztések rendszerszintű kiterjesztésének (scaling up) elmaradása a kilencvenes években a legtöbb országban az oktatáspolitika középpontjába került (Bruggen 2000). Ennek hatására nemcsak újraértékelődtek az elszámoltathatóságot biztosító eszközök – amint azt a tanfelügyeletekkel kapcsolatban láttuk –, hanem előtérbe kerültek az „intelligens elszámoltathatósági rendszerek” (Hopkins 2004), amelyek hatékonyan támogatják az iskolák saját fejlesztési erőfeszítéseit.
A magyarországi helyzettel kapcsolatban felsorolt problémákon végigtekintve azt látjuk, hogy közvetlenül vagy közvetett módon szinte mindegyik a szakmai elszámoltathatóság hiányával függ össze. Az elszámoltathatóság érvényesítésétől tehát nem csupán azt várjuk Magyarországon, hogy javítsa a bármilyen szempontból alulteljesítő intézmények működését, hanem általában az intézményi-szervezeti tanulás egyik hiányzó feltételének tekintjük. Tehát nemcsak arról van szó, hogy a fejlesztési és elszámoltathatósági célok nem feltétlenül mondanak ellent egymásnak, hanem hogy a magyar viszonyok között egyenesen feltételezik egymást; az egyik nem érvényesül a másik nélkül. Ezzel szemben – a továbbiakban látni fogjuk – az, ami az általános célok szintjén ilyen szépen illeszkedik, nem feltétlenül viselkedik így a konkrét eszközök kiválasztása és működtetése során.
A nemzetközi oktatástudomány uralkodó paradigmája a tanulási eredményekre orientált megközelítés. Ebben két gondolkodási fordulat ötvöződik: a releváns tudás átértékelődése, az alkalmazható tudás (kompetenciák) középpontba állítása, valamint a súlypont áthelyeződése az oktatásról a tanulásra, az oktatási rendszerről az egyéni tanulási pályákra (élethosszig tartó tanulás). Ez a fordulat feltartóztathatatlanul átjárja az oktatásirányításról való gondolkodást is, lassan uralkodóvá válik a tanulási eredményeken alapuló (a kimeneti szabályozó eszközöket középpontba állító és az egyéb irányítási eszközöket azokhoz igazító) oktatásirányítási eszközrendszer alkalmazása. A kompetenciák karrierjét kétségkívül előmozdította, hogy lehetővé teszik az oktatás integrált és eszköz jellegű megközelítését, ugyanis a tanulási eredmények formájában rögzített oktatási célok minden másnál alkalmasabbak arra, hogy rajtuk keresztül a nevelési-oktatási folyamatokat közvetlenül összekapcsolhassuk a társadalmi és munkaerő-piaci elvárásokkal. (Ezek a külső elvárások közvetlenül kijelölik a kívánatos, tehát fejlesztendő kompetenciák meghatározott körét, azok pedig könnyen interpretálhatók a pedagógiai gyakorlat számára.) A célok kijelölését biztosító eszközök tehát fokozatosan átalakulnak (kompetencia alapúvá válnak), és a célok szolgálnak az elszámoltathatóság alapjául. Ezt bizonyítja, hogy a tanulási eredmények mérése világszerte (értve ez alatt a világnak azon részeit, amelyek megengedhetik maguknak a mérés költségeit) a legbefolyásosabb oktatási eszközzé válik, és kulcsszerepet kap az oktatáspolitikák kommunikációjában is. Míg az előző évszázad második felében a tanterv rendelkezett azzal a potenciállal, hogy sugárzó hatása révén integrálja az oktatási rendszerek irányítását, mára ezt a szerepet a kimeneti szabályozókon (vizsgakövetelmények, mérési keretek, képesítési követelmények) alapuló mérés vette át.
Kézenfekvő lenne tehát abból kiindulni, hogy az elszámoltathatóságot érvényesítő rendszernek a kimeneti szabályozás által rögzített célokon, illetve az arra épülő mérésen kellene alapulnia. Azt látjuk azonban, hogy a mérés töretlen karrierje ellenére Európa legtöbb országa – szemben az USA szinte összes államával – igen óvatosan kezeli ezt a fordulatot. Az USA államai egy kivétellel úgynevezett standard alapú (lényegében: mérhető) tanterveket fogadtak el, és a tanulói teljesítmények mérésén alapuló teljesítményorientált elszámoltathatósági rendszereket működtetnek, majd ezeket a „Nem hagyunk hátra gyermeket” („No Child Left Behind” – NCLB) kezdeményezéssel 2001-ben szövetségi szintre emelték. Ezzel szemben Európa országaiban a mérés egyre szélesebb körű alkalmazása ellenére többnyire minőségorientált elszámoltathatósági rendszereket találunk.
Mielőtt összefoglalnám a kétfajta rendszer legfontosabb jellemzőit, el kell időznöm egy rövid ideig az eredményesség (teljesítmény) és a minőség fogalmánál, ugyanis Magyarországon – a bő fél évtizednyi össznépi minőségbiztosítás ellenére – szakmailag mértékadónak tekintett kiadványok is hajlamosak egyenlőségjelet tenni közéjük (Halász–Lannert 2006). Nagy általánosságban eredményesség alatt a cél teljesülését értjük, minőség alatt pedig a cél szolgálatára való alkalmasságot. Ahogy azonban az eredményeket sem kizárólag az egyes pedagógus produkálja, hanem az egész oktatási intézmény, a minőség sem elsősorban a pedagógusok tanítási gyakorlatára, hanem az annak kereteit kijelölő intézmény működésére vonatkozó fogalom. Mint az 5. ábra is mutatja, az eredményesség a minőség – sok más módon is strukturálható – egészének egyik részhalmaza. Mindezen belül az eredményességi szempontok súlya országonként különböző lehet.
5. ábra • Minőség és eredményesség
A kétfajta elszámoltathatósági rendszer közötti különbségek – némi, még megengedhető leegyszerűsítéssel – a következőképpen foglalhatók össze. A teljesítményorientált rendszer tanulói teljesítményekre vonatkozó standardokon, a tanulói teljesítmények rendszeres mérésén és közvetlenül a mérési eredményekhez kapcsolt következményeken alapszik (Hamilton 2003). A minőségorientált rendszer ezzel szemben minőség- (ezen belül eredményességi) standardokon, az oktatási intézmények külső értékelésén és az azt informáló tanulói teljesítménymérésen, valamint az intézményértékeléshez kapcsolt következményeken alapul. A két rendszer működési algoritmusát a 2. táblázat szemlélteti. Fontos látnunk, hogy relatíve kevés az olyan nemzeti oktatásirányítási rendszer, amely az alábbi két logika alapján szerveződő elszámoltathatósági rendszer minden elemét működteti. Ennek ellenére az egyes országok rendszereinek orientációja többnyire nagy biztonsággal besorolható egyik vagy másik típusba.
| Teljesítményorientált elszámoltathatósági rendszer | Minőségorientált elszámoltathatósági rendszer |
|---|---|
| Teljesítménystandardok rögzítése | Minőség- és teljesítménystandardok rögzítése |
| Tanulói teljesítmények mérése | Külső intézményértékelés és az azt informáló tanulói teljesítménymérés |
| Mérési eredmények nyilvános visszacsatolása | Értékelési és mérési eredmények nyilvános visszacsatolása |
| Teljesítményjavulással kapcsolatos célok, referenciaértékek rögzítése (benchmarking) | Alulteljesítő intézmények azonosítása |
| Az alulteljesítéshez kapcsolódó büntető vagy jutalmazó következmények | Alulteljesítő intézmények kötelező fejlesztése (fejlesztő beavatkozás) |
Az óceán két partja közötti, már említett különbség akkor válik érthetővé, ha megnézzük, kik rögzítik a célokat az ó- és újvilágban, általában kik azok, akik az oktatáspolitikát „csinálják”. Az USA-ban a szakmapolitika-alkotás (policy-making), illetve a szakpolitikai döntéshozatal terepe elsősorban a politika (politics) és nem a közigazgatás (Vass 2005). Ennek megfelelően a politikaalkotás tudáshátterét független, de elkötelezett agytrösztök biztosítják, és a politikák implementációját tekintve – a döntéshozó erősen korlátozott mozgásteréből fakadóan – a kiajánlható eszközöknek kiemelkedő szerepük van (outsourcing). Ezek közé tartozik például a tanulói teljesítmények mérése, amely az USA-ban igen jelentős szolgáltatási üzletté vált. Ezzel szemben a kontinentális Európában (annak a Lajtától nyugatra eső részében) a közpolitikai döntések jellemzően a kormányzatban (központi közigazgatásban) történnek, a szakmapolitika szakértői hátterét a közigazgatás által alkalmazott szakértők és kormányzati ügynökségek biztosítják. (A közpolitikai döntés jelentős mértékben szakértői döntés.) A szakértők azonban sokkal kevésbé hajlamosak összekeverni az eredmények jelzőszámait a „jelzett” tevékenység minőségével, mert tisztában vannak annak végtelen komplexitásával, ezért a jellemzően állami ügynökségek által végzett mérések térhódítása ellenére is minőségorientált irányítási rendszerekben gondolkodnak.
Mindebben az is közrejátszik, hogy az egyes országokban különböző mértékű az oktatási szakma érdekérvényesítő szerepe. Az európai kontinentális modellben nagyobb, így erőteljesebben érvényesül a minőségorientált megközelítés. Ahol azonban az oktatáspolitikát egy markánsan közpolitikai megközelítés határozza meg, és a ráfordítások és az eredmények közötti kapcsolat mérlegelése a minőséggel egyenrangú alapkövetelmény, ott nagyobb tere van a teljesítményorientált gondolkodásnak. Nem javaslom tehát, hogy a teljesítményorientált elszámoltathatóság európai térhódításának elmaradásában a relatív „elmaradottság” vagy „lemaradás” jelét lássuk. Csupán arról van szó, hogy az eltérő döntéshozatali (közpolitikai) környezetekben a két rendszer másfajta előnyei és hátrányai válnak hangsúlyossá.
A korábbiakban vázolt, három pilléren nyugvó minőségértékelési rendszer mindkét megközelítés alapján felépíthető. A kérdések, amelyeket a két orientáció közötti választással meg kell válaszolnunk: az egyes pilléreknek (tanulói teljesítmények mérése, intézményértékelés és információs rendszer) milyen célok alapján kell működniük, melyik pillér válik a rendszer domináns elemévé, hogyan működnek közöttük a lehetséges kapcsolatok, és minderre milyen beavatkozás épül? Mindenekelőtt vegyük sorra a két megközelítés lehetséges hátrányait, illetve potenciális előnyeit.
A történelmi időrendet betartva kezdjük a külső intézményértékelést középpontba állító minőségorientált elszámoltathatósági rendszerrel. Nem kétséges, hogy a folyamatokat és eredményeket egyaránt magában foglaló rendszer közelebb áll az oktatási szolgáltatások komplexitásához (gondoljunk csak a nevelés-oktatás diszkrecionális jellegére), így nagyobb teret biztosít az elszámoltathatósági és fejlesztési célok összehangolásának. Bizonyos értelemben nyitottabb és megengedőbb az oktatási szolgáltató rendszeren belüli sokféleséggel szemben, így jobban illeszkedik az uralkodó, az iskola szakmai autonómiáját elismerő decentralizált irányítási modellbe. Végül könnyebben integrálja a teljesítménymérési eredményeket, mint amennyire a teljesítménymérésen alapuló rendszer integrálni képes az eredményekhez vezető folyamatokról szóló információt. Ha például a tanulói teljesítménymérés kontextuális információ gyűjtésére is kiterjed (mint amilyenek az iskolaméret vagy bizonyos tanulócsoportok háttérváltozói), alkalmas arra, hogy kellően informálja az intézményértékelést (OECD, 2004). Végül, mivel az intézményértékelés a standardizáció mellett mindig nyitott marad a megfigyelésen és tapasztalaton alapuló szakértői ítélet számára is, az így keletkező minőségértékelési információ is könnyebben befogadható a szakma számára.
Mindezzel szemben áll néhány olyan megfontolás, amely – legalábbis a sajátos magyar viszonyok között – óvatosságra kell hogy intsen minket a minőségorientált megközelítés kizárólagosságával szemben. A legfontosabbak a következők.
A teljesítményorientált elszámoltathatósági rendszerek legfontosabb eszköze a tanulói teljesítmények külső mérése standardizált tesztek segítségével. Az eszköz alkalmazásához a legkülönbözőbb, néha egymásnak ellentmondó célok kapcsolódnak, például a külső intézményértékelés megbízható informálása, a pedagógusok osztálytermi gyakorlatának befolyásolása, a pedagógusok és a diákok motiválása a teljesítmény javítására, a szülői döntések informálása, az iskolák jutalmazásáról vagy éppen bezárásáról szóló döntések informálása. Összességében elmondható, hogy a döntéshozók (megrendelők) még a nagy mérési iparral rendelkező országokban sem teljesen tájékozottak a tanulói teljesítménymérés lehetőségeivel és az adatok felhasználhatóságával kapcsolatban. (Ennek a tájékozatlanságnak igazi vadhajtásai is megfigyelhetőek néhány délkelet-európai országban, ahol komolyan felvetődik a pedagógusok teszteredmények alapján történő differenciált bérezésének gondolata.) Az üzemszerű és rendszeres mérés mint oktatáspolitikai eszköz meglehetősen új, ezért túl sok illuzórikus és irreális elvárás fűződik hozzá. A már említett „Nem hagyunk hátra gyermeket” szövetségi kezdeményezés értékelésének is az volt az egyik fő következtetése, hogy a túl sok ellentmondó elvárás legyengítette a tesztekre alapozott elszámoltathatósági politika hatását (Hamilton 2003; Darling-Hammond 2004).
Ez az írás a mérési szakmának adott közpolitikai megrendelésről és nem a mérési módszertanról szól. Mivel azonban a módszertan kiválasztása (elméletileg) a mérés céljaihoz illeszkedik, és fordítva: a mérési adatok felhasználhatósága bármilyen célra a követett módszertan által megszabott keretek között történhet, röviden ki kell térnem a kritériumorientált és a normaorientált tesztek közötti különbségre (Hamilton–Koretz 2002). A két teszttípus közötti különbség lényegében eltérő interpretálhatóságukban van, ennek megfelelően különböző célokat szolgálnak. A kritériumorientált teszt a tanuló teljesítményét valamilyen elvárt készség- és tudásszinttel hasonlítja össze, elméletileg tehát azonos eredményt produkálhat minden tesztet kitöltő tanuló esetében, legalábbis az eredmények nem feltétlenül szóródnak jelentős mértékben. A normaorientált teszt ezzel szemben a különböző tanulók teljesítménye közötti összehasonlítást szolgálja, standardizált teszt alkalmazása esetén az eredmények az egyenlő eloszlás görbéjét rajzolják ki. A kétfajta teszt által kínált lehetőségeket az elszámoltathatóságot szolgáló tesztelés felől nézve azt kell látnunk, hogy a kritériumorientált teszt alapja valamilyen tartalmi szabályozó (standard), a teszt a szabályozóban rögzített teljesítménykövetelmények teljesülését méri. A normaorientált teszt nem standardokon alapszik, a mérés célja a tanulók, illetve az aggregáció bizonyos szintjein az iskolák, tanulói csoportok vagy oktatásirányítási-területi egységek teljesítményének összehasonlítása.
Noha a kétfajta cél és az ezeknek megfelelő kétfajta teszt között bizonyos korlátozott mértékben van „interpretációs átjárás”, a közpolitikai megrendelésben mégis szükség van arra, hogy a megfelelő mérőeszközök kiválasztása érdekében a különböző célok között prioritásokat határozzunk meg. A kérdést a lehető legáltalánosabban feltéve: döntenünk kell arról, hogy a prioritást élvező cél a szolgáltató intézmények standardokon alapuló elszámoltathatósága vagy az elszámoltathatóság rövid útjának a megerősítése a kliensek összehasonlítást lehetővé tevő informálása révén. (Az Egyesült Államok elszámoltathatósági rendszere a standardokon alapuló kritériumorientált tesztek alkalmazásán alapszik.)
A sajátos magyar helyzetet illetően ez a dilemma nehezen megoldható. Egyfelől figyelembe kell vennünk, hogy a tantervi szabályozás elerőtlenedése miatt (OPEK, 2003) erős igény van a visszaható tartalmi szabályozási hatásra, amelyet az érettségi követelményekre épülő vizsga gyakorol a középiskolákra, de amelyet a legtöbb eredményességi problémát felhalmozó általános iskolában nem érvényesít semmi (az általános iskolai bizonyítvány mögött nem állnak rögzített teljesítménykövetelmények). E probléma egyik lehetséges megoldása a nyolcadik évfolyam végére rögzített teljesítménystandardok és az azokra épülő összegző (elszámoltathatósági célokat szolgáló) mérés (OPEK, 2006). Természetesen van példa arra, hogy az oktatáspolitika a normaorientált tesztek adott teljesítményszintjét tekintse kritériumnak (mint például a PISA-eredmények segítségével rögzített oktatáspolitikai célok esetében), ez azonban kiütné a tartalmi szabályozó funkciót. Másfelől azonban a magyar közoktatási rendszer korábban összefoglalt strukturális jellemzői alapján a rendszer-kompatibilis opció az iskolák teljesítményének nyilvános összehasonlításán alapuló, a helyi szereplők „kiszolgálását” szolgáló mérés lenne. Ennek a célnak azonban a kritériumorientált teszt csak korlátozott mértékben felel meg, mert szükségképpen információveszteséget okoz, és eredményei a laikusok számára nehezen interpretálhatóak (Hamilton 2003). Az interpretálhatóság különösen fontos követelmény egy olyan országban, mint Magyarország, ahol a tanulói teljesítmények mérését elsősorban tudományos kutatásnak, jobb esetben az oktatáspolitika informálását szolgáló eszköznek és nem közpolitikai eszköznek tekintik, ahol egyértelműen rögzített oktatáspolitikai megrendelés hiányában a mérési szakma maga jelöl ki célokat, és ahol – mindezzel összefüggésben – a mérési eredmények potenciális felhasználóinak (szülők, fenntartók) csekély a méréssel kapcsolatos tudása.
Mindezek után lássuk, milyen előnyökkel kecsegtet, illetve milyen kockázatokat rejt a tesztekkel szolgált elszámoltathatósági rendszer. Az előnyök számosak és attraktívak.
A kockázatok nem kevésbé számosak, és gyökerüket tekintve sok esetben paradox módon azonosak az előnyökkel (Hamilton 2003).
Minél több tudás halmozódik fel a mérésen alapuló elszámoltathatósági rendszerek káros mellékhatásairól, annál több befektetésnek vagyunk tanúi e negatív következmények kezelése érdekében. Az erről szóló javaslatok valódi hatásáról azonban még nem tudunk eleget, számolnunk kell azzal, hogy egyszerűen képtelenség problémamentes rendszert alkotni. A valóban kockázatokat mérséklő javaslatoknak alapvetően három csoportjuk van: (1) a mérés módszertanának fejlesztése, a célok és a módszertan közötti kapcsolat erősítése; (2) a mérési eredmények másodlagos feldolgozása (például a hozzáadott érték mérése); (3) a méréshez kapcsolható fejlesztő szolgáltatások rendszerének kiépítése. Mint említettem, ennek az írásnak (részben a szerző felkészültségének hiánya miatt) nem dolga a mérés módszertantanában való elmélyülés. Ennek ellenére említést érdemel az adatok másodlagos felhasználása, illetve a mérés alkalmassá tétele a másodlagos felhasználásra, amely a „nyers”, iskolaszinten aggregált adatoknál árnyaltabb képet képes nyújtani az iskolák teljesítményéről. Ezek egyike a pedagógiai hozzáadott érték számítása, amely több egymást követő és összekapcsolt mérés eredményeinek alapján a tanulók várható fejlődéséhez képest észlelhető eltérést mutatja ki. A másik – a magyarországi kompetenciamérések feldolgozása során is alkalmazott – eszköz a szocioökonómiai hozzáadott érték számítása, amely a tanulók társadalmi hátterét leíró változókból képzett indexhez (SES-index) rendelt várható teljesítménytől való eltérésről tudósít. Arról nem rendelkezünk elégséges információval, hogy milyen előnyök várhatók a visszacsatolt adatok árnyalásától a teljesítményorientált elszámoltathatósági rendszerekben. A méréshez kapcsolt fejlesztőeszközök hatására a következő részben térek ki.
A szakmai elszámoltathatóság biztosítása egy sajátos és konkrét tartományban értelmezhető kérdés: mit teszünk abban az esetben, ha a minőségértékelési információ visszacsatolása az iskoláknak önmagában nem generál szervezeti tanulást, nem vált ki alkalmazkodást a külső minőségi, ezen belül eredményességi elvárásokhoz. Ezeket a helyzeteket összefoglalóan alulteljesítésnek hívhatjuk, míg a szakmai elszámoltathatóság érvényesítése nem jelent mást, mint indirekt vagy célzott beavatkozást.
Jól tudjuk, hogy vannak olyan oktatási intézmények, amelyek sem eredményességüket, sem működésük minőségét tekintve nem felelnek meg a velük szemben támasztott elvárásoknak. Az eddigiek alapján jól látszik az is, hogy egy közoktatási teljesítménymenedzsment-rezsim nem teljes, ha a minőségértékelési rendszer által nyújtott információk alapján nem történik meg az alulteljesítő intézmények azonosítása, és ha az alulteljesítésnek nincs semmilyen következménye. Ha azonban feltérképezzük az azonosítás lehetséges szempontjait és eszközeit, problémák és dilemmák sokaságával találjuk szembe magunkat.
Az a puszta lehetőség, hogy egy oktatási intézményről kijelentsük, hogy kudarcot vall, máris három feltételezésen alapszik (Spreng 2005).
Ha e három feltétel közül akár csak egyetlen nem teljesül, már igazságtalan lesz az alulteljesítés címkéjének kiosztása. Márpedig sohasem teljesül egyértelműen egyik sem. Mivel azonban az azonosítás valamilyen formájának alkalmazása elkerülhetetlen, önmagában nem indulhatunk ki az alulteljesítés pillanatnyi rögzítéséből. A megoldást Michael Barber kínálja fel: a különbség rossz iskola és kudarcot valló iskola között „az a mérték, amennyire az iskola képes a fenntartható önvezérelt fejlesztésre” (idézi: Spreng 2005, 21.). A rossz iskolák azonosítása súlyos konzekvenciák nélkül relatíve kis kockázattal megtörténhet tehát: ha az erről szóló jelzést követően a jelzés alapjául szolgáló szempontok mentén elmarad a jól dokumentálható javulás, már kudarcról beszélhetünk. Lényegében tehát nem oldottuk meg az alulteljesítők azonosításával kapcsolatos fenti dilemmát, de a kudarc mértékének „szintezésével” és egy procedurális elem beépítésével mérsékeltük az azonosítás kockázatait.
Magyarországon nyilvánvalóan a fenti három feltétel egyike sem teljesül: standardok hiányában nincsenek egyértelműen rögzített teljesítményelvárások (az érettségi követelmények azok, de az érettségi vizsga nem alkalmas az elszámoltathatóságot biztosító mérésre), a minőség tekintetében csak a törvény kínál fogódzót, a standard értékelési területek és szempontok rögzítése nem történt meg. Nincs megállapodás arról, hogy milyen minőségértékelési rendszert kell működtetnünk, ennek megfelelően a mértékekről még vita sem folyhat. Egyértelműen tudható ugyan, hogy a magyar közoktatási rendszer egy jelentős szegmense tanulók tömegeinek iskolai kudarcát termeli, teljes biztonsággal azonban nem állítható egyik iskoláról sem, hogy kudarcot vall, mert ezzel kapcsolatos elvárás soha nem fogalmazódott meg velük szemben – talán mert az udvariatlanság lett volna. Ez azt jelenti, hogy az alulteljesítéshez kapcsolódó beavatkozás bevezetésének „felmenő rendszerben” kell megtörténnie, komoly következményekkel csak az olyan intézményt lehet sújtani, amely esélyt kapott és nem élt vele. Ezen a ponton a figyelmes olvasónak minden bizonnyal eszébe jut az a hatalmas mennyiségű támogatás és erőforrás, amelyet a magyar oktatásirányítás két évtizede folyamatosan zúdít a közoktatási rendszerre különböző fejlesztési és „implementációs” programok keretében. Nehéz lenne tehát azt mondani, hogy az intézmények „nem kaptak esélyt” a fejlesztésre. Problémamegoldó fejlesztés azonban sohasem folyt Magyarországon, a fejlesztés önbejelentkezésen alapul, és a fejlesztésbe belépő intézményekkel szemben is csak az adminisztrációs és pénzbeli elszámolással összefüggő elvárásokat rögzítették. A magyar helyzet sajátos problematikus eleme tehát az, hogy az alulteljesítés azonosítása egy olyan rendszerben történne, amelyben az intézmények környezetében az önvezérelt fejlesztés elemi feltételei hiányoznak, az oktatásirányítás tehát részben saját felelősségét hárítaná át az intézményekre.
A „rossz iskoláknak” az azonosítása (természetesen e címke alkalmazása nélkül), amelyeknek meg kell adnunk az esélyt arra, hogy elkerüljék a bekerülést az alulteljesítő körbe, történhet tanulói teljesítménymérési adatok és külső intézményértékelés alapján egyaránt.
A mérési eredményekkel foglalkozó szakértők szerint egyetlen mérés alapján ez nem fair eljárás, mert az eredményeket magyarázó kontextuális hatások évről évre sokat változhatnak. Célszerű tehát legalább három egymást követő mérés adataira támaszkodni. Ha a mérés normaorientált teszten alapszik – noha ez az eljárás önkényes lesz –, meg lehet húzni egy teljesítményhatárt, amely alatt életbe lép a fejlesztés kötelezettsége. Ennek az a hátránya, hogy nem teljesül az előre rögzített és ismert teljesítményelvárások követelménye, meglehetősen esetleges ugyanis, hogy egy adott iskola a többi iskolával való összehasonlításból mikor és mennyire jól jön ki. Ennél becsületesebb eljárás a standardokon alapuló kritériumorientált mérés, ezt alkalmazzák az amerikai mérésen alapuló szövetségi és államokon belüli elszámoltathatósági rendszerek. Valószínűleg tehát a kiépülő magyar rendszernek is ebbe az irányba kellene fejlődnie, az OPEK-stratégia például a nyolcadik évfolyam végén lebonyolított standardokon alapuló mérés bevezetésére tett javaslatot (OPEK, 2006). Ennek csupán egy dolog mond ellent: Magyarországon az oktatási szakma elitizmusa miatt a „standardok” jellemzően nem minimumkövetelményeket, hanem a tanulók egy jelentős részét kirekesztő, az általános műveltségnek nevezett törzsi kulturális kód alapján rögzített követelményeket tartalmaznak. Mindezeket a szempontokat egyébként az oktatásirányítás nem veszi figyelembe, az alulteljesítő intézmények azonosítását szolgáló első kísérleti jellegű (önkormányzatok számára kiírt pályázaton, tehát megint csak önkéntes bejelentkezésen alapuló) program egyetlen év normaorientált „kompetenciaméréséhez” rendelt önkényesen megállapított teljesítményhatárokat.
A megcélzott iskolák körének kijelölése alapulhat intézményértékelésen is, ezt jellemzően az angol tanfelügyelet jellegzetességének tekintik, de más országok is alkalmazzák. (A „kudarcot valló iskola” [failing school] minősítést a kontinensen először az OFSTED, az angol tanfelügyelet alkalmazta – ma már nem teszi.) A kontinentális tanfelügyeletekben a fejlesztő célok oly mértékben dominánsak, hogy magát a külső értékelést tekintik beavatkozásnak. A jelenlegi angol tanfelügyelet különbséget tesz az iskolák két csoportja között: „iskolák komoly gyengeségekkel” (schools with serious weaknesses) és „különleges intézkedések alatt álló iskolák” (schools under special measures). Az előbbi kategóriába tartozó intézményeknek semmilyen következményekkel nem kell számolniuk, és segítséget kapnak a fejlesztéshez. Mint már említettem, az utóbbi kategóriába sorolt intézmények viszont már komoly külső beavatkozás tárgyai. Az intézményértékelésen alapuló azonosítás egyik legnagyobb gyengesége az, hogy a minőségkritériumok számossága miatt – noha azok többé-kevésbé standardizálhatók – igen nehéz a gyenge teljesítmény határait kijelölő referenciaértékek alkalmazása (benchmarking). Mivel Magyarországon nincs legalább részben országosan egységes standardokon (területeken és szempontokon) alapuló külső intézményértékelés, és egy erre alkalmas rendszer felépítése és bejáratása hosszú időt vesz igénybe, a rossz iskolák azonosításának ez a módja sajnos egyelőre nem vetődhet fel. Nem marad tehát más, mint a jelenlegi mérési rendszer alkalmassá tétele erre a funkcióra.
Mint arról már szó volt, a külső intézményértékelés és a tanulói teljesítménymérés által szolgáltatott információ gyűjtésének célja – az önértékelésen alapuló fejlesztés mellett – az elszámoltathatóság biztosítása. Ez nem jelent mást, mint a minőségértékelési információ nyilvánosságát. Elszámoltathatósági célok középpontba állításakor az információk célközönsége nem csupán a szolgáltató szervezet, hanem az elszámoltathatósági kapcsolatok összes többi szereplője is. Ugyanaz a tanulói teljesítménymérési adat vagy intézményértékelési jelentés egészen másképpen „viselkedik”, ha ahhoz csupán az iskolák személyzete fér hozzá, vagy ha megkapják a szülők, a helyhatóság vagy a sajtó is. Az elszámoltathatósági kapcsolatok szereplőinek informálása befolyásolja azok viselkedését, de hogy milyen mértékben, az erősen kontextuális kérdés. Így például ha egy országban érvényesül a szabad iskolaválasztás, és a szülők hozzáférhető alternatív opciókat fontolhatnak meg gyermekük iskoláztatásával kapcsolatban, az iskolaszintű mérési eszközök közzététele rendkívül nagy hatást gyakorol az iskolára. Ebben az esetben a mérés az iskolák rangsorolása révén domináns eszközzé válik. (Több európai ország tapasztalata azt mutatja, hogy az iskolaszintű mérési adatok nyilvánosságra hozatalának elkerülhetetlen következménye az iskolarangsorok megjelenése még akkor is, ha a rangsorolás nem oktatáspolitikai szándék.)
A minőségértékelési információk nyilvánossága egyfajta nyomásgyakorló eszköz. A szülők informálása például nem csupán a „végső fegyver” (a gyermek átíratása más intézménybe) alkalmazásával kapcsolatos döntéseket alapozhatja meg. A puszta tény, hogy az elérhető információ megnövelheti ennek a lehetőségét, serkentőleg hat a szülők bevonására az intézmény működésébe, ami önmagában is minőségjavító hatású (Spreng 2005). Ugyanígy komoly közvetett hatást gyakorol az intézményértékelési eredmények prezentálása a helyhatóságoknak vagy az iskolák tantestületének (Bruggen 2000).
A mérési adatok nyilvánossága nemcsak a tanulók, hanem a pedagógusok oktatási rendszeren belüli mozgására is hatással van. Norvégia például önálló pedagóguspolitikát dolgozott ki, hogy ellensúlyozza a jobb pedagógusok jobban teljesítő iskolákba áramlását. Ugyanígy, ha egy helyhatóság költséghatékonysági megfontolásokból az iskolai kapacitások szűkítésére kényszerül, rendkívül nagy súlyuk lehet a helyhatósággal megosztott külső intézményértékelési jelentéseknek. A minőségértékelési információk nyilvánossága tehát önmagában is beavatkozási eszköz, noha közvetett, nem célzott és hatása igen nehezen prognosztizálható. Például a mérési adatok nyilvánossága nem azonos mértékben befolyásolja a különböző státusú szülők (kliensek) viselkedését, a magasabb státusú szülők jobban profitálnak a hozzáférhetővé tett információból, mert lényegesen több opciót fontolhatnak meg, mint alacsonyabb státusú társaik.
Az imént említett helyzetek jellemzőek Magyarországra is, így a minőségértékelési információ nyilvánossága potenciálisan befolyásolja a helyi elszámoltathatósági kapcsolatok alakulását. A nyilvánosság azonban mindig és minden esetben konfliktusokat generál. Ezért igen sokan a „szabályozott nyilvánosság” megoldásait támogatják. Ez jelentheti például az intézményértékelési jelentés egy részének nyilvánosságra hozatalát, míg a teljes jelentést csupán az intézmények kapják meg. Több országban az intézményi szintű tanulói mérési adatok – ahogyan jelenleg Magyarországon is – nem kerülnek nyilvánosságra, csupán az országos eredményeket és az azokból levonható következtetéseket publikálják. A szabályozott nyilvánosság melletti legfontosabb érv, hogy az elszámoltathatósági funkció sok esetben legyengíti a fejlesztési funkció érvényesülését, de a nyilvánosság korlátozásának irányába hathatnak a tanulói teljesítménymérési adatok megbízhatóságával (relevanciájával és validitásával) kapcsolatos esetleges fenntartások is. (Egy harmadik lehetséges okkal, a mérési szakma tudásmonopóliumának érvényesülésével később foglalkozom.)
Összefoglalva: ahol az alkalmazott eszközök dominanciája leginkább számít, az éppen az oktatási intézményekkel szembeni elvárások egyértelmű és jól dekódolható rögzítése. Mint láttuk, a külső intézményértékelés kevésbé alkalmas erre a célra. Nemcsak azért, mert Magyarországon egész egyszerűen nincs ilyen, hanem mert abban Európa-szerte egyre inkább a fejlesztő funkció érvényesül. (Ma már az OFSTED sem teszi közzé a bármelyik kategóriába tartozó intézmények listáját, ezt a szerepet átvette az intézmények teljesítményadatok alapján történő rangsorolása.) Erre a célra tehát Mayarországon a nyilvánosságra hozással megerősített (dominánssá tett) standardokon alapuló tanulói teljesítménymérés eredménye alkalmas.
Felmerül a kérdés, hogy ha a nyilvánosságnak ilyen erős, már-már brutális hatása lehet az oktatási intézmények működésére, szükség van-e Magyarországon az ezt kiegészítő célzott beavatkozásra is. Véleményem szerint igen, mégpedig számos okból, melyek közül a legfontosabbak a következők.
Mindezt figyelembe véve érdemes tehát feltérképezni a célzott aktív beavatkozás lehetséges eszköztárát. E tekintetben két dimenzióban kell gondolkodnunk: a beavatkozás alapja lehet a külső intézményértékelés és a tanulói teljesítménymérés, a beavatkozás módja lehet a fejlesztő és ösztönző eszközök alkalmazása (3. táblázat). (Természetesen mindkét szempontból elképzelhető a lehetőségek kombinációja is.)
| A beavatkozás alapja | A beavatkozás módja | |
|---|---|---|
| Fejlesztő | Ösztönző (büntető-jutalmazó) | |
| Külső intézményértékelés | Pl. kötelező önértékelésen alapuló intézményfejlesztési terv elkészítése. | Pl. intézményfejlesztést szolgáló pluszerőforrások (pénz, tanácsadás stb.) |
| Tanulói teljesítménymérés | Pl. alulteljesítő tanulók számára kiegészítő oktatási szolgáltatások (mentoring, felzárkóztatás stb.) | Pl. teljesítményhez kötött finanszírozás. |
A beavatkozás célcsoportjának azonosításáról az előző részben volt szó. Mint láttuk, Magyarországon a standardokon alapuló tanulói teljesítménymérés a célravezető eszköz, noha több elméleti lehetőség is megfontolható. A beavatkozás tartalmát (a megcélzott problémák azonosítását) tekintve azonban nem feltétlenül egyértelmű, hogy a mérés szolgáltatja a megfelelő kiindulópontot. Mint arról már szó volt, a tesztek eredményéhez kapcsolt következmények ritkán „testre szabottak”, közvetlenül a mérési eredményekhez kapcsolnak következményeket. Az iskolák „fekete dobozként” kezelése nem teszi lehetővé, hogy a beavatkozás alkalmazkodjon az alacsony eredményességet magyarázó egyedi intézményi körülményekhez. E mögött egyfajta közgazdasági racionalitás húzódik meg. „(…) egy közgazdász számára egy hanyatló szervezet fejlesztése nem egy központi probléma. Ennek egyik oka, hogy a gazdaságban feltételezhetjük, hogy ha egy cég lemarad, azt jó okkal teszi.” (Spreng 2005, 32.) Más szavakkal: egy egészséges gazdaságban bizonyos cégek szárnyalnak, mások viszont tönkremennek. Az oktatás problémái azonban nem kezelhetők ilyen logika alapján, az oktatás szabályozása szinte minden országban védi a közeli iskolát. (Magyarországon ezt a célt szolgálja az „aránytalan teher” szempontjának érvényesítése, az oktatást úgy kell megszervezni, hogy annak igénybevétele ne okozzon nehezen vállalható terhet a szülők és a gyerekek számára.) Ezzel szemben a külső intézményértékelés egyszerre szolgálja az alacsony teljesítmény azonosítását és okainak feltárását. Az erre épített beavatkozás kevésbé standardizálható, nehezebben menedzselhető, de nagyobb sikerrel kecsegtet. Feltételezem, hogy az eddig elmondottak alapján nem meglepő, hogy az Egyesült Államok elszámoltathatósági rendszerei a közvetlenül méréshez kapcsolt következményeket, a kontinentális európai rendszerek viszont tipikusan az intézményértékelésen alapuló beavatkozási eszközöket részesítik előnyben.
Részben ebből következik, amit a beavatkozás módjáról elmondhatunk. Bármilyen módon azonosítjuk a beavatkozás tartalmát, a beavatkozás alapulhat negatív vagy pozitív ösztönzőkön és fejlesztő eszközökön vagy ezek valamilyen kombinációján. Ha a teszteredményekre építjük a beavatkozási technikákat (a teljesítményhez rendelünk következményeket), szinte automatikusan abból indulunk ki, hogy a beavatkozás módja standardizálható. Ezen alapszik minden olyan eljárás, amelyben az alulteljesítésnek valamilyen finanszírozásba épített következménye van. Ennek korlátairól már több ízben szó volt. Két dolgot szükséges hangsúlyozni ezen a ponton. Az egyik, hogy a ráfordítások és az eredmények között nincs közvetlen, rövidre zárható kapcsolat. A másik, hogy a teljesítményhez kapcsolt finanszírozási következmények minden esetben felerősítik a teszteken alapuló elszámoltathatóság már ismertetett negatív hatásait, mint amilyen például a teszteredmények inflációja. Mindezeken kívül fel kell hogy merüljön az a kérdés is, hogy a minőségértékelési információk nyilvánosságán kívül Magyarországon szükség van-e egyéb ösztönzőkre is. Véleményem szerint nincs, főleg abban a periódusban nem, amíg a rendszer szereplői nem tanulnak meg együtt élni a nyilvánosságra hozott iskolaszintű mérési adatok konzekvenciáival, és el nem ülnek a körülötte kialakult konfliktusok. Más kérdés, hogy bármilyen beavatkozási eszközt alkalmazunk is, annak vannak az alapfinanszírozáson túlmenő járulékos költségei, tehát pluszforrások célzott hozzáférhetővé tételére mindenképpen szükség van. Ezek a források lehetővé tehetik pénzügyi ösztönzők alkalmazását is, de azoknak az egyéni ösztönzést kell szolgálniuk.
A fejlesztő beavatkozás irányulhat az egész intézményre, de bizonyos tanulói csoportokra is. Így például az Egyesült Államokban széles körben alkalmazott fejlesztő beavatkozási eszköz az alulteljesítő iskolákban tanuló és alacsony jövedelmű családokban élő gyermekek számára nyújtott kiegészítő oktatási szolgáltatások köre (mentorálás, felzárkóztatás, korrepetálás stb.), melyek – egyénre szabott jellegük miatt – jól dokumentálhatóan javították a bevont tanulók eredményeit. A közvetlenül a tanulókra irányuló más eszközök, mint például az iskolakörzeten belüli más iskolákba való áthelyezés támogatása, nem eredményeztek dokumentálható teljesítményjavulást (Rand Corporation, 2007).
Az intézményértékelés alapján álló fejlesztő beavatkozás keretei jellemzően procedurális logikát követnek, mivel az alulteljesítésért a minőség különböző aspektusaival kapcsolatos hiányok lehetnek a felelősek. Ez esetben tehát a beavatkozás eljárásrendjének és nem tartalmának a standardizációja történik meg. A beavatkozás alapja egy az iskolák által kötelezően elkészítendő fejlesztési terv, a fejlesztés monitoringja és a fejlesztési ciklus végén végrehajtott értékelés. Ez a rendszer komoly iskolafejlesztési (school improvement) tudást feltételez mind a külső értékelés lebonyolítója, mind az intézmény oldalán. Egy erre alkalmas külső intézményértékelési mechanizmus létrehozása Magyarországon, ahol ez a tudás csupán a tanácsadói szakma egy részében van meg, komoly kutatási-fejlesztési befektetéssel képzelhető el.
Van olyan rendszer, ahol a megismételt intézményértékelés önmagában is beavatkozási eszköznek minősül. Ha az Egyesült Királyságban a tanfelügyelet valamilyen területen gyengeségeket tár fel, egy év után követő (follow-up) értékelésre kerül sor, amely azonban már csak a korábban gyengének ítélt területekre terjed ki. Az iskolafejlesztés kikényszerítésén és informálásán túl – annak sikertelensége esetén – a legtöbb európai tanfelügyeletnek keményebb eszközök is a rendelkezésére állnak. Ezek az eszközök igen változatos képet mutatnak: az iskolavezetés felfüggesztése, az iskola külső kontroll alá helyezése (Anglia), az iskola akkreditációjának, bizonyítványkiadási jogának felfüggesztése (Belgium flamand része), a miniszter felszólítása szankciók alkalmazására (Skócia) stb. A legtöbb európai tanfelügyelet azonban e szankciók alkalmazását kudarcnak tekinti, ezért rendkívül ritkán és csak kivételes esetekben élnek vele. Az angol tanfelügyelet például hét év alatt 24 ezer intézményértékelést bonyolított le, ezek eredményeként azonban csupán harminc iskolát zártak be, s többségüket azonnal újraalapították. A tanfelügyeletek rendelkezésére álló erős szankciókat úgy szokták leírni, mint „kardot bársonyhüvelyben” (Bruggen 2000, 15.), amely nem feltétlenül azért van, hogy használják. Létezésük oka az, hogy a beavatkozásnak nem csupán a fejlesztendő intézményekre kell hatást gyakorolnia, de jól dekódolható üzenetet kell közvetítenie az ország minden iskolája számára.
Mint az eddigiekből is látható, a beavatkozás intenzitása általában szekvenciális mintát követ: a gyengébb következményekkel járó beavatkozás kudarca esetén kerül sor az erősebb eszközök alkalmazására. Ez egyaránt igaz a mérésen és az értékelésen alapuló beavatkozásokra (Spreng 2005; Evaluation, 2004). A különböző fokozatok közötti különbség két szempont mentén írható le: az adott beavatkozás milyen mértékben hat rombolóan az intézmény megszokott működésére, és a szükséges változásokat milyen mértékben valósítja meg maga az iskola. A tipikus, néha önállóan, többnyire azonban „csomagban” alkalmazott eszközöket a 4. táblázat tartalmazza. Mint látható, az „enyhe, mérsékelt és erős” beavatkozás fokozatai a beavatkozásnak nem ugyanazt az intenzitását tükrözik az Egyesült Államokban és Európában.
| A beavatkozás intenzitása | Mérési adatokhoz rendelt konzekvenciák (USA) | Intézményértékeléshez rendelt konzekvenciák (Európa) |
|---|---|---|
| Enyhe következmények | Kötelező intézményi tervezés, külső szakértői támogatás, képzés, a szülők intenzív, szervezett bevonása, mentorálás gyenge teljesítményű tanulók számára, kiegészítő pénzügyi források vagy azok visszavonása. | Az intézményértékelés javaslatok vagy instrukciók megfogalmazásához vezet, amelyek az intézményi minőségfejlesztés alapját képezik. |
| Mérsékelt következmények | Megnövelt tanítási idő, külső szakértők által lebonyolított „intézményaudit”, az iskola átszervezésére irányuló terv lebonyolítása, a tanulók számára más iskola felajánlása, az iskola autonómiájának korlátozása, az igazgató lecserélése. | Az intézményértékelés kötelezi az iskolát arra, hogy fejlesztési tervet (akciótervet) alkosson, amelynek tartalmaznia kell a követendő célokat. |
| Erős következmények | Az iskola (majdnem) teljes vezetésének és tanári karának lecserélése, az iskola igazgatásának átvétele egy hatóság által, az iskola bezárása. | Az értékelés fegyelmező intézkedésekhez vezet, amelyeket közvetlenül a tanfelügyelet vagy az oktatási hatóságok léptetnek életbe. Ezek irányulhatnak az iskolavezetésre vagy az egész iskolára. Lehetséges szankciók: finanszírozás csökkentése, bizonyítványkiadási jog visszavonása, bírságok kiszabása, bizonyos szereplők elbocsátása. |
Ami a Magyarországon alkalmazható eszközöket illeti – figyelembe véve a magyar helyzet sajátosságairól korábban elmondottakat –, noha az alulteljesítő intézmények (a célcsoport) azonosítása a tanulói mérési adatok alapján történhet, nem célszerű közvetlenül hozzájuk rendelni a beavatkozás eszközeit. Relatíve rövid idő alatt megteremthető az a külső intézményértékelési kapacitás (szervezeti háttér, szakemberek, standardok, módszertan stb.), amely az ily módon kijelölt intézményi kör külső értékelésére alkalmas, és ezzel párhuzamosan az elinduló fejlesztések megteremthetik a fejlesztő beavatkozás minden egyéb szükséges feltételét. A beavatkozás intenzitását tekintve a rendszer működésének első éveiben nem célszerű az enyhe következmények körén túlmutató eszközök alkalmazása. (Néhány évi működés értékelése után ajánlatos az erőteljesebb konzekvenciák rendszerbe illesztése.) A fejlesztő beavatkozás algoritmusának rögzítése során figyelembe kell vennünk, hogy Magyarországon – ha a beavatkozás eszközei nem is – a beavatkozás felelőssége az intézményfenntartóknál van.
Mindezek után, ha röviden is, ki kell térnem az elszámoltathatóságot biztosító rendszer elszámoltathatóságára. Mint látható, a szakmai elszámoltathatóság érvényesítését szolgáló eszköz- és intézményrendszer meglehetősen bonyolult és komoly szakértelmet igénylő mechanizmus, amelynek kiemelkedően fontos az átlátható, megbízható és hiteles működése. Ezzel kapcsolatban számos kérdés merül fel, amelyeket nem tekinthetünk szakmai belügynek. Ki garantálja például a tesztek megbízhatóságát és érvényességét? Ki értékeli a minőségértékelésre és a fejlesztő beavatkozásra költött jelentős összegek felhasználásának hatékonyságát? Ki garantálja a beavatkozás alapjául szolgáló adatok megbízhatóságát? A kérdések sora természetesen folytatható.
Mindezzel kapcsolatban a garanciák öt csoportját célszerű alkalmazni.
Ha az olvasó szerencsésen eljutott idáig, már kibontakozhat egyfajta szakmai elszámoltathatósági rendszer, amely véleményem szerint illeszkedik a magyar közoktatás jelenlegi rendszerébe, építhet mindarra, ami már megvan, és amely rendelkezik azzal a potenciállal, hogy erőteljesen befolyásolja az elszámoltathatósági kapcsolatok szereplőinek viselkedését. Az eddigiekből leszűrhető legfontosabb következtetések Magyarországra vonatkozóan a következők.
Mindezek után – az olvasó türelmével nem túl hosszan visszaélve – megosztanék néhány merőben szubjektív és remélhetően gyorsan elévülő reflexiót azzal kapcsolatban, hogy az írás témája szempontjából valójában milyen irányban látszik haladni a magyar oktatásirányítás.
Kezdjük a jó hírekkel: egyre nyilvánvalóbb mindenki számára, hogy nincs olyan releváns minőségi, hatékonysági, eredményességi vagy méltányossággal összefüggő kritérium, amely alapján a magyar közoktatás nemzetközi összehasonlításban jól teljesítene. Az átlagosnál drágábban az átlagosnál gyengébb eredményeket produkálunk az átlagosnál nagyobb egyenlőtlenségek újratermelődése mellett. Mindebben természetesen van egy kis túlzás, az átlagok a legfejlettebb országok teljesítményét tükrözik, és Magyarország szinte semmilyen szempontból nem tartozik közéjük; az összehasonlítás az ambícióinkat és nem a világban elfoglalt valódi helyünket tükrözi. Ugyanakkor azonban az egyre erőteljesebb válságdiskurzus felértékeli a szakmai elszámoltathatósággal kapcsolatos javaslatok iránti fogadókészséget, amelyre lehet és érdemes is építkezni. Mindemellett van már egy koncepció, amelynek alapján – noha semmilyen hivatalos „rendfokozata” nincsen – jelentős fejlesztési források felhasználásának tervezése zajlott le. (Persze ezzel részben ellentétes koncepciók alapján is felhasználunk majd nem kevésbé jelentős forrásokat – gazdagok vagyunk és tanácstalanok.) És végül: vannak működő rendszereink (például az érettségi vagy a kompetenciamérések), amelyekre támaszkodni lehet, és a további fejlesztésekhez szükséges szakértelem is rendelkezésre áll.
Zajlanak azonban olyan változások Magyarországon, amelyek nem adnak okot optimizmusra.
Az eddigiekben alapvetően a kontinentális modellhez igazodó, azt a tanulói teljesítménymérés lehetőségeivel gazdagító és a magyar közoktatás strukturális jellegzetességeihez igazodó minőségorientált rendszer építése mellett érveltem. A szakmapolitikai kontextus azonban ellentétes irányba látszik elmozdulni: a közpolitika egyre erőteljesebben politikai kontroll alá helyeződik, a minisztériumok és az azok köré szerveződő szakmapolitikai alkumechanizmusok súlytalanná váltak. Ennek kettős hatása lehet. Egyrészt (az amerikai modellnek megfelelően) felértékelődnek a könnyebben kommunikálható és menedzselhető (kiajánlható) eszközök, ami egy erősen teljesítményorientált rendszer képét vetíti előre – az USA-ban meglévő szakmai és szakmapolitikai garanciák nélkül. (A politika tudásháttere végtelenül szegényes, nincs értékreflexió, a politikának nincs implementációs infrastruktúrája stb.) Ez az írás nem kis részben arról szól, hogy ennek milyen hatalmas kockázatai vannak, Magyarországon egy ilyen rendszer lényegében több kárt okozna, mint amennyi haszonnal járna. Másrészt az oktatásirányítás eddig sem legendás stratégiai irányítási potenciálja végtelenül legyengült, ennek hiányában bonyolult rendszerépítő reformokba fogni legalábbis bátor vállalkozás. Mindennek már kézzelfogható jelei látszanak: a közoktatásról szóló törvénybe bekerült az iskolaszintű kompetenciamérési adatok nyilvánosságra hozatalának és az arra épülő fejlesztő beavatkozásnak a kötelezettsége (ez jó), anélkül, hogy bárkinek bármilyen határozott elképzelése volna arról, hogy mindez mit jelent (ez viszont nem jó).
A következő hét évben a magyar oktatásfejlesztési iparág megint jelentős forrásokhoz jut. Az előző problémacsomagban említett folyamatok miatt azonban az elinduló fejlesztések mögött nincs oktatáspolitika. Gyakorlatilag nem folyik elemzéseken és alkun alapuló politikaalkotás, a fejlesztők – stratégiai irányítás hiányában – egymástól független utakon maguk csinálnak oktatáspolitikát „saját használatra”. Ez nemcsak azt jelenti, hogy ami nem állítható elő „fejlesztéssel” (mint például az értékeléspolitikai mechanizmus vagy az intézményértékelés standardjainak rögzítése), az nem kerül bele a rendszerbe, de azt is, hogy a fejlesztésben nem történik semmilyen korrekció. A fejlesztés elszámoltathatósága nem biztosítható, mert a fejlesztők maguknak adnak megrendelést, és a fejlesztés eredményei várhatóan továbbra is szigetszerűek maradnak, csekély hatást gyakorolnak a rendszer egészére. Így például, minden jel arra mutat, hogy nem lesz mód célzott, nem „önbejelentkezésen” alapuló iskolafejlesztésre, márpedig az alulteljesítő intézmények fejlesztését szolgáló beavatkozásra máshol nincs forrás. Egy hatalmas lehetőséget szalasztunk el ezzel. (A fejlesztési rendszer ezer más sebből is vérzik, például a kapacitásait az elmúlt húsz év legdrasztikusabb átszervezési hulláma jelentősen csonkolta, és nem tűnt el a közpénzek megjelenésével Magyarországon sorsszerűen együtt járó klientizmus és korrupció sem.) Mindent összevetve, Magyarország rendkívüli esélyt kapott arra, hogy korszerű, a közoktatás számos problémájára megoldást kínáló rendszert építsen, e rendszerépítés azonban nem zajlik majd optimizmusra okot adó feltételek között.
És végül: mindannak ellenére, amit e lapokon elmondtam – vagy talán éppen azért –, a szakmai elszámoltathatóság egy ábránd. Csak akkor valósul meg, ha sokan hiszünk benne.