«Vissza

Radó Péter

Államháztartási reform az oktatási szektorban

Oktatáspolitikai jegyzet1

A suliNova Kht.-ban működő Oktatáspolitikai Elemzések Központja elemzést készített az államháztartási reform értelmezéséről az oktatásügyben. A tanulmány az erről folyó társadalmi diskurzust kívánja ösztönözni, és alapvetően a következő kérdésekre keres választ: mit jelenthet az államháztartási reform az oktatási szektorban, a jelenlegi strukturális problémák közül melyek okozzák a hatékonyság csökkenését, továbbá milyen eszközökkel lehet enyhíteni a problémákat.

Az úgynevezett „államháztartási reform” témája mostanáig nem jelent meg úgy, mint amivel kapcsolatban az oktatási szakmának komoly mondanivalója lenne. Azon ritka periódusokban, amikor az egészségügy, a közigazgatás és a szociális ellátórendszer mellett az oktatási szektor is felmerült mint a reform egyik lehetséges területe, az erről szóló vitához „belülről” szinte sohasem érkezett hozzászólás. Az utóbbi években azonban az Országos Közoktatási Intézetben és a Sulinova Kht. Oktatáspolitikai Elemzések Központjában számos olyan kutatás, elemzés és stratégiai tervezést szolgáló munkaanyag készült,2 amelyek alapján minden eddiginél pontosabb képet alakíthatunk ki a hatékonyság javítását célul kitűző politikák mozgásteréről.

Az alábbi oktatáspolitikai jegyzet az államháztartási reformról szóló oktatáspolitikai vita alapjául szolgáló „nyersanyag”. Ennek megfelelően nem tartalmaz olyan helyzetképet, amely áttekintetést nyújtana az oktatási szektor hatékonysági mutatóinak alakulásáról. Az írás abból indul ki, hogy az oktatáspolitika szereplői ismerik a hatékonysághoz – és eredményességhez – kapcsolódó legfontosabb összefüggéseket (mint például a demográfiai folyamatok, a beiskolázási arányok, a fajlagos mutatók alakulása).

Mindezek jegyében a továbbiakban a következő három kérdésről lesz szó:

1. Mit jelenthet az államháztartási reform az oktatási szektorban?

2. Melyek a hatékonyságot csökkentő strukturális problémák?

3. Melyek a strukturális problémák enyhítésének lehetséges eszközei?

Mi az államháztartási reform?

Az állam közszolgáltatási felelősségének határai elmosódottak Magyarországon, az állam által működtetett különböző közszolgáltatások fajlagos mutatói pazarlásról tudósítanak, a közpolitikai problémák megoldására eddig csak korlátozott mértékben felkészült központi kormányzat pedig a politika napirendjére kerülő szinte minden problémára kiadásnövekedéssel járó választ adott. Mindennek következtében az államháztartás működésének egyik meghatározó eleme az állandó és erős közkiadás-növelést generáló nyomás, amelyet rövid életű és korlátozott mértékű, stratégiai megfontolások által ritkán befolyásolt korrekciós csomagok ellensúlyoztak. A politikai retorikában a mindent megoldani képes állam ígérete és a túl nagy „bürokratikus” állam leépítésének igénye áll egymással szemben, sokszor egymás mellett. Az újságolvasó állampolgár számára a nyilvánosságban zajló diskurzusból egy olyan államháztartási reform ígérete szűrhető le, amely egyszerre képes biztosítani az állam omnipotens módon hatékony beavatkozását és saját kiadásainak ésszerű keretek között tartását. A közszolgáltatások – például az oktatás – felől nézve a kérdés nem így vetődik fel. Nem az a kérdés, hogy nekünk mennyibe kerül a közoktatás irányítása, hanem az, hogy mennyibe kerülnek a kisebb vagy nagyobb mértékben közpénzekből finanszírozott oktatási szolgáltatások. A képet színezi, hogy a túl nagy és drága államról szóló panaszok példatárában jellemzően nem az irányítás költségei jelennek meg, hanem az oktatási szolgáltatások működtetését és fejlesztését biztosító szolgáltató „háttérintézmények”; olyan szolgáltatásokról van szó, amelyeket nem közvetlenül a tanuló gyermekek és felnőttek, hanem iskolák és képzőintézmények vesznek igénybe. Ha átmenetileg eltekintünk ezektől a szolgáltatásoktól, kiderül, hogy az állam közvetlen (irányítási) költségei elhanyagolható arányt képviselnek az oktatási kiadásokban, ezzel tehát ez az írás nem foglalkozik. (A szakmai és tanulást támogató szolgáltatórendszerrel természetesen igen.)

A közszolgáltatási szektorok fölött Damoklész kardjaként függő „államháztartási reform” értelme mitikus ködbe kezd burkolózni, miközben a költségvetési egyensúly helyreállítását célzó intézkedések soha nem lépik túl az egyszerű „elvonások”, esetleg a kiadások csökkentését szolgáló szabályozási módosítások (például a fajlagos oktatási kiadások mértékét meghatározó szabályozók változtatásának) szintjét. Ezek az „elvonások” azonban sohasem érték el azt a mértéket, amely komolyabb strukturális reformokat kényszeríthetett volna ki az oktatási szektorból. Sőt a költségvetési támogatások egyszeri csökkentését bőségesen ellensúlyozták a ráfordítások direkt vagy indirekt növelését eredményező politikai alkuk. A közoktatásban ilyen alku volt például a pedagógusbérek egyszeri nagyarányú emelése, a közoktatási feladatok folyamatos, minden ciklusra jellemző bővítése vagy az állami feladatok finanszírozásának kiváltása az EU strukturális alapjaiból származó fejlesztési forrásokkal, mint amilyen például az érettségi és a tanulói teljesítmények mérése.

Mindezek hatására az oktatás szereplői úgy tekintenek az államháztartási reform oktatási szektort érintő esetleges lépéseire, mint a már jól ismert, hagyományos logika alapján végrehajtott költségvetési forráskivonásra, amely csak mértékét, ennek következtében pedig káros hatását tekintve különbözik minden korábbi intézkedéscsomagtól. A leginkább optimista feltételezések szerint is az oktatási szektor szereplői nem a közpénzek takarékos felhasználásában, hanem az oktatási szolgáltatások minőségének, eredményességének és méltányosságának javításában tekintik érdekeltnek magukat. Az adófizető állampolgári szerepből fakadó érdekek (kevesebb adófizetési kötelezettség) és a közalkalmazotti szerepek (minél magasabb közalkalmazotti fizetések) közötti lehetséges ellentmondás igen könnyen feloldható: a közoktatásban és a felsőoktatásban foglalkoztatott pedagógusok, oktatók elsősorban munkahelyük (fizetésük) megtartásában s csak másodsorban nettó jövedelmük maximalizálásában érdekeltek. Ezt tükrözik a pedagógus-szakszervezetek prioritásai is.

Az eddigiek alapján az oktatási szakma viszonyát az államháztartási reformmal szemben alapvetően a következő kérdésekre adott válasznak kell meghatároznia: Csakugyan szembeállítható-e egymással az oktatás hatékonysága és eredményessége? Elképzelhetőek-e olyan strukturális változtatások, amelyek oly módon mérsékelik az oktatási szektor költségvetési finanszírozási igényét, hogy egyúttal javítják annak minőségét és eredményességét?

E kérdéseknek merőben másként kell felvetődniük a közoktatásban és az azt követő oktatási szintek esetében. A közoktatás – a tankötelezettség miatt és annak ideje alatt – közjószág; senki sem zárható ki belőle, és – elméletileg – a közoktatásban való részvétel nem befolyásolhatja mások részvételének mértékét. Ennek megfelelően a tankötelezettség ideje alatt a ráfordítások és az eredmények összhangját nem lehet piaci eszközökkel biztosítani: ez az állam kötelezettsége, amelyet a megfelelő törvények az állam felelősségi körébe utalnak. A közoktatással kapcsolatban tehát az államháztartási reform alapvető kérdése az, hogy a hatékonyság és a minőség javítható-e egyszerre egy olyan rendszerben, amelyben a kínálat és a kereslet közötti piaci mechanizmusok érvényesítésének nincs lehetősége, és amelyben az állami ellenőrzés hagyományos eszközei kudarcot vallanak. Másképpen: melyek azok az irányítási eszközök és mechanizmusok, amelyek a közoktatás szereplőit érdekeltté teszik a költségek minimalizálásában és az eredmények maximalizálásában?

A tankötelezettség lejárta után (az érettségi utáni szakképzésben, a felsőoktatásban és a felnőttképzésben) azonban felvetődik az a kérdés, hogy van-e tere a piaci kapcsolatok erősítésének, és várható-e ettől a hatékonyság és eredményesség javulása. (Ez óhatatlanul felveti a költségvetési források és az oktatási szolgáltatások igénybevételében érdekelt tanulók és vállalkozások saját forrásai arányának a kérdését is.) Mostanáig nem készült a teljes oktatási szektor forrásszerkezetéről és kiadásszerkezetéről szóló (a költségvetési és magánforrásokat egyaránt figyelembe vevő) elemzés. Ennek megfelelően nincs megbízható képünk az egyes oktatási szintek és alágazatok közötti forrásallokáció belső összefüggéseiről, amely véleményünk szerint az egyik legsúlyosabb akadálya ágazati politikánk kialakításának. Erre megfelelő információ hiányában ez az írás sem vállalkozhatott.

Melyek a hatékonyságot csökkentő strukturális problémák?

Az eddigiekben elmondottaknak megfelelően egy rövid problémaleltárnak két területre kell kiterjednie: (1) melyek azok a strukturális problémák, amelyek magas szinten tartják az oktatási kiadásokat, (2) melyek azok a strukturális problémák, amelyek akadályozzák a kiadásokkal szembeállítható eredményesség kívánt mértékű javítását?

Az oktatási kiadások

Közoktatás
Egy határterület: az iskolarendszerű képzés
A munkaerőpiac és az oktatás

Az oktatás eredményessége

Teljesítménymenedzsment
Pedagógusok
Tanulástámogatás
Fejlesztés

Az oktatás hatékonyságával kapcsolatos legfontosabb problématerületek

Mindezek alapján az oktatási szektort érintő államháztartási reformlépések – részben költségcsökkentést segítő, részben a ráfordítások hatékonyságát javító – legfőbb elemeinek a következő problématerületekre kell irányulniuk.

Oktatásirányítás
Finanszírozás, a források allokációjának módja
Emberi erőforrásokkal való gazdálkodás
Teljesítménymenedzsment
Tanulástámogatás
Fejlesztés

Melyek a strukturális problémák enyhítésének lehetséges eszközei?

Az alábbi javaslatok abból a feltételezésből indulnak ki, hogy a kizárólag kiadáscsökkentésre irányuló lépések az eredményesség további csökkenésével járnának az oktatásban, ugyanis az oktatási rendszer jelenleg az eredményességi és méltányossági problémákat okozó minőségi deficitekre további forrásbevonást igénylő lépésekkel reagál. Ilyen például a differenciált pedagógiai gyakorlat hiányának helyettesítése csoportbontással, az oktatás relevanciájának csökkenését ellensúlyozandó, a tanulási utak meghosszabbításával járó „második esély” típusú képzések expanziója, az iskolai nyelvoktatás sikertelenségének kompenzálása nyelvi előkészítő, nulladik évfolyamokkal és a nyelvtanuláshoz kapcsolódó árnyékoktatási rendszerrel vagy a felsőoktatás minőségét biztosító mechanizmusok gyengeségének ellensúlyozása túldimenzionált beiskolázáson alapuló vizsgaszelekcióval.

A javaslatok kialakítása mögött álló másik megfontolás az, hogy az oktatási szektornak elemi modernizációs érdeke a hatékonyság javítását szolgáló lépések megtétele, mert – mint az a korábbiakból több ponton is kiderülhetett – számos minőségi, eredményességi és méltányossági probléma egyik oka a különböző oktatási szolgáltatórendszerek gyenge hatékonysága. Például az iskolák közötti hatalmas teljesítménykülönbségeket (ily módon az alacsony átlagos teljesítményeket) és oktatási egyenlőtlenségeket előidéző szelekció egyik oka az iskolák közötti erős verseny a beiskolázható tanulókért, amely a felesleges kapacitások leépítését ösztönző és lehetővé tevő rendszerben mérsékelhető lenne. Ugyanígy a szakképzés vagy a felsőoktatás munkaerő-piaci igényekhez alkalmazkodó, rugalmasabb képzésszerkezetének a kialakítása is erősen hatékonysági kérdés. Ezen írás kiindulópontja az, hogy az „államháztartási reform” az oktatási szektor eredményességi és méltányossági problémáinak megoldása szolgálatába állítható; ennek érdekében az ágazatnak aktív szerepet kell játszania a reform tervezésében, lebonyolításában és az elkerülhetetlen konfliktusok kihordásában.

Az előző részben azonosított problématerületekre irányuló javaslatok a következők.

Oktatásirányítás
Finanszírozás
Emberi erőforrásokkal való gazdálkodás
Teljesítménymenedzsment5
Tanulástámogatás
Fejlesztés
Az oktatáspolitikai jegyzet elkészítésének alapjául szolgáló elemzések
Egységes közoktatási minőségértékelési (ellenőrzési, értékelési és mérési) rendszer kialakítása. Sulinova Kht., Oktatáspolitikai Elemzések Központja, Budapest, 2006. február.
Fenntartható-e a közoktatás? Hatékonysági szempontok érvényesítése a közoktatásban. Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése. Országos Közoktatási Intézet, Budapest, 2004.
Halász Gábor – Lannert Judit (szerk.): Jelentés a magyar közoktatásról 2003. Országos Közoktatási Intézet, Budapest, 2003.
Hatékonysági problémák a közoktatásban. Szerk.: Hermann Zoltán. Országos Közoktatási Intézet, Budapest. 2006.
Kistelepülések kisiskolái. Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése. Sulinova Kht., Budapest, 2006.
A közoktatás tartalmi szabályozásának rendszere Magyarországon. Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése. Országos Közoktatási Intézet, Budapest, 2003.
A közoktatás a versenyképesség és a társadalmi kohézió szolgálatában. Az Oktatási Minisztérium hosszú távú közoktatás-fejlesztési stratégiája 2005–2015 (tervezet). Budapest, 2005. október.
Méltányosság az oktatásban: dimenziók, okok és oktatáspolitikai válaszok. OECD analitikus országjel entés – Magyarország. Sulinova Kht., Oktatáspolitikai Elemzések Központja, Budapest, 2005.
Az oktatási egyenlőtlenségek mérséklésének stratégiája. Országos Közoktatási Intézet, Oktatáspolitikai Elemzések Központja, Budapest, 2004.
A pedagógusszakma fejlesztésének stratégiája. Országos Közoktatási Intézet, Oktatáspolitikai Elemzések Központja. Budapest, 2004.
Promoting adult learning. OECD, 2005
Tanulás Magyarországon. Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése. Sulinova Kht., Budapest, 2005.
Út a tanuláshoz: az élethossziglani tanulás magyarországi kiépítésének stratégiája. Országos Közoktatási Intézet, Oktatáspolitikai Elemzések Központja, Budapest, 2004.