Nyomtatóbarát változat: Országos Közoktatási Intézet > Új Pedagógiai Szemle 2002 december > Az OECD-országok kisgyermekneveléssel és -ellátással kapcsolatos politikája

Korintus Mihályné

Az OECD-országok kisgyermekneveléssel és -ellátással kapcsolatos politikája1

A tanulmány részletes képet ad arról, miként működik az OECD-országokban a kisgyermekek intézményes ellátása. A helyzetkép egy 12 országra kiterjedő vizsgálatra épül, amelyben az óvodai nevelés számos tartalmi és ellátási sajátosságát elemezték, illetve hasonlították össze a kutatók. Az olvasó áttekintést kap azokról az irányelvekről is, amelyeket az európai közösség ajánl a tagországoknak a kisgyermeknevelés fejlesztésére.

Trendek az Európai Unióban

A kisgyermekek és az idősek gondozása, napközbeni ellátása Európa gazdasági és szociális jólétének egyre fontosabb eleme. A gondozás minden formája iránt gyorsan nő az igény. Az egészségügy és a szociális szféra a legdinamikusabban fejlődő munkaerő-piaci szektorok az Európai Unióban. Ennek a növekedésnek két hajtóereje van:

Ezzel egyidejűleg csökken az informális (a családon belül, rokonok körében megoldott) gondozás, melyet általában a női hozzátartozók végeznek. A csökkenés hátterében a növekvő női munkavállalás és a születések alacsony száma áll, és ennek az egyik következménye, hogy egyre kevesebb az idősek ellátását megoldani tudó családtag.

A trendek pedig, úgy tűnik, tovább folytatódnak.

Feltételezhető, hogy növekedni fog az igény a gondozás iránt, és az informális megoldások képtelenek lesznek lépést tartani ezzel. Úgy tűnik, eltolódás megy végbe az informális és az intézményi ellátások területén az utóbbi javára mind a kisgyermekellátás, mind az idősellátás tekintetében.

A skandináv országokban érhető tetten legjobban ez a jelenség a napközbeni kisgyermekellátásban, -nevelésben, ahol nagymértékben csökkent az informális gondozás és növekedett az intézményi ellátás (EC Childcare Network, 1996). Az ottani tapasztalatok azt sugallják, hogy a gondozás igénybevételének aránya és természetének változása komplex módon követi az ellátások, szolgáltatások kialakítását, fejlesztését.

A munkavállaló nők 17 százaléka dolgozik az egészségügyi és a szociális szektorban, míg a férfiaknál ez az arány csak 4 százalék. Felvetődik a kérdés: ha a fenti trendek folytatódnak, ki fogja ellátni ezt a fajta munkát? Hiszen a kisgyermekellátás iránti igény növekedésének egyik oka éppen a fiatal nők – egyre magasabb iskolai végzettsége következtében – munkavállalási lehetőségeinek a bővülése. Úgy tűnik tehát, hogy egyre szűkül az a kör, ahonnan hagyományosan a kisgyermekellátásban dolgozók kikerültek (fiatal nők alacsony iskolai végzettséggel és az idősebb nők, akik gyermekeik felnevelése után kerestek munkát). A gondozás-nevelés színvonalának emelése – például az ehhez kapcsolódó magasabb iskolai végzettség révén – pedig más, esetleg jobban fizetett foglalkozásokkal hozza versenyhelyzetbe ezt a tevékenységet a munkaerő megszerzése érdekében.

Egyre inkább felismerik a gondozási munka potenciális jelentőségét és összetettségét. Az intézményekben folyó munka nem olyan, mint az informális, otthoni ellátás. Az EU 1992. évi ajánlása tartalmazza, hogy a napközbeni kisgyermekellátásban dolgozóknak olyan képzésre és folyamatos továbbképzésre van szükségük, amely megfelel munkájuk szociális és gondozó-nevelő tartalmának egyaránt. Ez a kitétel nemcsak a képzés fontosságára utal, hanem egyben elismeri a kisgyermekgondozás, -nevelés komplexitását is. A gondozók, nevelők a jó színvonalú ellátás legfontosabb tényezői.

Jelentősen változik az ellátottakról (legyenek azok gyermekek vagy idősek) való gondolkodás is. Az utóbbi tíz évben például jelentős befolyást gyakorolt a kisgyermekellátásra a „gyermekkorról mint életszakaszról” a Gyermeki Jogok Egyezménye kapcsán indult társadalmi vita. A gyermek tiszteletben tartásáról, jogainak biztosításáról és az őt érintő döntésekben való részvételének lehetőségéről való gondolkodás nyomán változott a róla kialakult felfogás. Nem tekintik többé a gondoskodás passzív résztvevőjének, hanem egyre inkább a társadalom tagjának, saját véleménnyel rendelkező, a környezetét befolyásolni tudó, tudásához aktív módon hozzájáruló személynek fogadják el. (Például Dániában törvény szól arról, hogy a legkisebb gyermekek is részt vehessenek az őket érintő napi döntésekben.) Ugyanez a tendencia tapasztalható a fogyatékosok és az idősek ellátásában is.

Az idősellátásban egyre inkább az otthoni ápolás/gondozás megoldásait keresik, míg a kisgyermekellátás és -nevelés terén az intézményes ellátási formái szaporodnak.

Jelentős különbségek vannak a napközbeni kisgyermekellátás és -nevelés struktúráját, szervezését és az ott dolgozók képzését tekintve az egyes EU-tagországok közt. Legalább három modell létezik.

Nagy különbségek tapasztalhatók az egyes országok között az állam, illetve az önkormányzat és a nem állami szervezetek, illetve ez utóbbiakon belül a vállalkozások és a nonprofit szervezetek hozzájárulásában, részt vállalásában.

Az OECD-vizsgálat előzményei

A kisgyermeknevelésre, gondozásra, a gyermekek tanulására növekvő politikai figyelem irányul az OECD-országokban is. A kisgyermekek napközbeni ellátását (bölcsőde, családi napközi) és az óvodai ellátást nemcsak a női esélyegyenlőség egyik feltételeként tartják számon a munkaerő-piaci megjelenésnél, hanem a gyermek korai fejlődését egyre inkább az élethosszig tartó tanulás megalapozásának tekintik. Továbbá, ha megfelelő pénzügyi, szociális és munkaügyi intézkedések segítik a szülőket és a helyi közösségeket, akkor a napközbeni kisgyermekellátás minden gyermek számára biztosítja az életben való elindulás jó esélyeit, és hozzájárul beilleszkedésükhöz a társadalomba.

Az OECD-vizsgálat: Tematikus vizsgálat a kisgyermeknevelés és -ellátás helyzetéről

Az OECD 1998 és 2000 között átfogó vizsgálatot végzett 12 országban a kisgyermekellátás és -nevelés helyzetéről. Az részt vevő országok Ausztrália, Belgium, Csehország, Dánia, Finnország, Olaszország, Hollandia, Norvégia, Portugália, Svédország, az Egyesült Királyság és az Egyesült Államok voltak.

Célja nemzetközi adatok és információk összegyűjtése volt, annak érdekében, hogy javítani lehessen a kisgyermeknevelésre, -ellátásra, a gyermekek tanulására irányuló politika tervezését és megvalósítását. A vizsgálat során tanulmányozták:

A vizsgálat holisztikus megközelítéssel elemezte a szakmapolitikát, az ellátási formákat és programokat, amelyek a születéstől a kötelező iskolába lépésig a gyermekek számára elérhetőek az egyes országokban. Mindezt egy négylépcsős folyamat keretében valósították meg:

A kisgyermeknevelés és -ellátás irányelveit (politikáját) befolyásoló tényezők

Az elmúlt tíz év során több fontos demográfiai, gazdasági és társadalmi változás alakította át a kisgyermek-nevelési politika kontextusát. A legdrámaibb változás a nők nagyobb arányú részvétele a munkaerőpiacon. A napközbeni kisgyermekellátás és más, a munka és a család világának összeegyeztethetőségét segítő ellátások (pl. a gyermek gondozására kivehető szabadság) elérhetősége és megfizethetősége nagyban befolyásolja, hogy az anyáknak választaniuk kell-e a munkavállalás és a gyermekvállalás között (OECD 1999). Az utóbbi években több figyelmet fordítottak a napközbeni kisgyermekellátásra, és növekedett az állami szerepvállalás is. Néhány országban határozottan látszik a fokozottabb odafigyelés a törvénykezés szintjén is, míg máshol csak most kezdenek el gondolkodni ezekről a kérdésekről.

Demográfiai, gazdasági és társadalmi trendek és változások
A gyermekkor és a kisgyermeknevelés és -gondozás céljainak különböző értelmezései

Főbb változások és kérdések az irányelvek alakításában

A demográfiai, gazdasági és társadalmi változások eredményeképpen a politika több változtatást kezdeményezett a kisgyermeknevelés és -gondozás területén is, mint például a napközbeni ellátások kiterjesztését, a színvonal emelésének hangsúlyozását, a koherencia és integráció megvalósítását és az állami befektetés növelését az egész rendszerben. Az OECD-vizsgálat több jelentős eredményt regisztrált az érintett országokban, de több fontos kérdést és problémát is felvetett. Az összefoglaló tanulmány nem az egyes országokat hasonlítja össze egymással, hanem a különböző politikai megfontolásoknak és megközelítéseknek a gyermekekre, a családokra és a társadalomra gyakorolt következményeire, várható hatásaira hívja fel a figyelmet.

Az ellátások kiterjesztése

Az ellátások kiterjesztése – vagyis az elérhetőség biztosítása a gyermekek és a családok számára – mindegyik vizsgált országban a prioritások közé tartozik. Egyrészt szeretnék lehetővé tenni, hogy mindenki találjon ellátást, akinek szüksége van rá, másrészt hogy mindenki számára egyformán jó színvonalú, megfizethető szolgáltatások legyenek elérhetők, amelyek megfelelnek a gyermekek – különös tekintettel a speciális ellátást igénylők – és a családok különböző igényeinek. A megvalósításnak több dimenziója van, mint például a megközelíthetőség – mind a vidéki, mind a városi területeken –, a megfizethetőség, az éves és a napi nyitvatartási idő, a rugalmasság, a különböző életkorú gyermekek fogadása és a speciális ellátást igénylő gyermekek ellátása.

Az ellátások színvonalának javítása

Az elérhetőség kiterjesztése mellett a következő prioritás a kisgyermeknevelés és -ellátás biztosításában a színvonal javítása. Több kutatás is hangsúlyozza ennek fontosságát. Azok a gyermekek, akiknek jó gondozásban, nevelésben volt részük első három életévük során, jobb kognitív és nyelvi képességekkel rendelkeznek, mint azok, akik alacsonyabb színvonalú ellátásban részesültek.

A jó színvonalú ellátás bizonyos elemei ugyanazok minden országban, de azért a „minőséget” inkább relatív, mint univerzális mértéknek kell tekinteni a kisgyermeknevelésben és -ellátásban. Az országok közti különbségek nagyrészt abból adódnak, hogy az adott társadalmak milyen nézeteket vallanak a kisgyermekkorról, és ennek tükrében milyen célokat fogalmaznak meg. Az egyes országokon belül a gyermekekkel és a kisgyermekellátásokkal kapcsolatos célok és kritériumok megfogalmazásában nagy eltérések lehetnek a vidéki és a városi lakosság között, a szociális, gazdasági és kulturális háttér szerint, valamint a szülők és a szakemberek vagy éppen a minisztériumok között is.

Az irányelvek és a szolgáltatások koordinálásának és koherenciájának elősegítése

A legtöbb országban a „gondozásra” és az „oktatásra/nevelésre” vonatkozó politika egymástól függetlenül alakult ki külön szabályozással, finanszírozással és képzéssel a dolgozók számára, míg néhány országban megvalósult a gondozás és nevelés elvi és gyakorlati integrálása. Nemzetközileg egyre inkább tért hódít a holisztikus megközelítés, ahogy a politika alakításáért felelős emberek biztosítani igyekeznek a gyermekek korai és későbbi tanulásának folyamatosságát, valamint a rendelkezésre álló erőforrások mind hatékonyabb felhasználását. Az OECD-országok felismerik, hogy a koherens kisgyermekkori tapasztalatok nagy valószínűséggel megkönnyítik a gyermekek számára az egyik életszakaszból a másikba való átmenetet, és biztosítják fejlődésük folyamatosságát.

A megfelelő befektetés stratégiáinak áttekintése

A megfelelő finanszírozás elengedhetetlen feltétele annak, hogy minden gyermek egyformán hozzájuthasson jó színvonalú napközbeni ellátáshoz, és hogy a szülők különböző szolgáltatások közül választhassanak. Nagyon erős érvek szólnak az állami befektetés mellett (EC Childcare Network 1996; Verry 2000). Sok országban felismerték, hogy az állami hozzájárulás az esélyegyenlőség biztosításának egyik eszköze lehet, amely lehetővé teszi, hogy a szegény családokból származó gyerekek ugyanúgy élvezzék a napközbeni kisgyermekellátás előnyeit, mint a tehetősebb családokból származók. Később kiszámíthatatlan költségkihatásai lehetnek annak, ha nem sikerül korán felismerni és támogatni a tanulási nehézséggel küszködőket. A hozzájárulás költségei hosszú távon bőségesen megtérülnek, mert hatékonyabb lesz az oktatási rendszer, több kereső és ezáltal adófizető lesz az országban, és csökkennek a szociális támogatások.

Az ellátásban dolgozók képzése, továbbképzése és munkakörülményei

Széles körben elfogadott, hogy a kisgyermeknevelésben és -ellátásban dolgozó felnőtteknek nagy hatásuk van a gyermekek fejlődésére és tanulására. Kutatási eredmények kimutatták a felnőttek képzettsége, továbbképzése és támogatása – beleértve a megfelelő fizetést és munkakörülményeket –, valamint az ellátás színvonala közti szoros kapcsolatot (EC Childcare Network, 1996; Whitebook és mtsi. 1998). A magasabb szintű és speciálisan a kisgyermekkorra vonatkozó iskolai végzettséggel rendelkező dolgozók stimulálóbb, barátságosabb és támogatóbb interakciókba lépnek a gyermekekkel (Nichd 1997).

Megfelelő pedagógiai keretprogram kialakítása

Az ellátások jó színvonalra emelésének és megtartásának alapvető feltétele a megfelelő keretprogram kialakítása – ami az általános célok és útmutatás megfogalmazását jelenti a gyakorlat számára – a kisgyermekekkel foglalkozók számára. A legtöbb európai országban van országos nevelési vagy keretprogram. Néhol ezek az óvodáskorra vonatkoznak (pl. Belgium, Csehország, Finnország, Olaszország, Portugália, UK), máshol a háromévesnél fiatalabbakra (pl. Belgium), megint máshol az egész iskoláskor előtti korosztályra (pl. Finnország, Norvégia, Svédország). Ausztráliában és az USA-ban többféle keretprogram és útmutató létezik az egyes tagállamokban.

A szülők, családok, helyi közösségek bevonása az intézményes kisgyermeknevelésbe, gondozásba

A kisgyermeknevelés megköveteli a szülőkkel való partneri kapcsolat kialakítását és fenntartását, az információk cseréjét.

A szülők a gyermekek legjobb szakértői, így sokat tudnak segíteni a nevelőknek abban, hogy az adott programot/ellátást az adott csoport gyermekeinek igényei szerint alakíthassák.

A vizsgálat tanulságai

A vizsgálat tanulságai alapján a kisgyermekneveléssel és -ellátással kapcsolatos politika több kulcsfontosságú eleme rajzolódott ki, amelyek megteremtik a jó színvonalú ellátáshoz jutás esélyeinek egyenlőségét. Ezeket elég általánosan fogalmazták meg ahhoz, hogy érvényesek legyenek a különböző országok eltérő körülményei, társadalmi nézetei és értékei közt is: